AFFAIRE KRESS c. FRANCE
(Requête n° 39594/98)
ARRÊT STRASBOURG
7 juin 2001
En l’affaire Kress c. France,
La Cour européenne des Droits de l’Homme,
siégeant en une Grande Chambre composée des juges dont le nom
suit :
M. L. Wildhaber, président,
Mme E. Palm,
M. C.L. Rozakis,
M. G. Ress,
M. J.-P. Costa,
M. B. Conforti,
M. A. Pastor Ridruejo,
M. P. Kuris,
Mme F. Tulkens,
Mme V. Strážnická,
M. C. Bîrsan,
M. V. Butkevych,
M. J. Casadevall,
Mme H.S. Greve,
M. R. Maruste,
Mme S. Botoucharova,
M. M. Ugrekhelidze,
ainsi que de M. M. de Salvia, greffier,
Après en avoir délibéré
en chambre du conseil les 11 octobre 2000 et 16 mai 2001,
Rend l’arrêt que voici, adopté à
cette dernière date.
PROCÉDURE
1. A
l’origine de l’affaire se trouve une requête (n° 39594/98) dirigée
contre la République française et dont une ressortissante de cet
Etat, Mme Marlène Kress (« la requérante »),
avait saisi la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la
Commission ») le 30 décembre 1997 en vertu de l’ancien article 25
de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés
fondamentales (« la Convention »).
2. La
requérante est représentée par Me André
Schwab, avocat au barreau de Saverne. Le gouvernement français (« le
Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Ronny
Abraham, directeur des Affaires juridiques au ministère des Affaires
étrangères.
3. Invoquant
l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaignait de
la durée excessive d’une procédure administrative l’opposant aux
Hospices Civils de Strasbourg. Elle se plaignait également, au regard
de l’article 6 de la Convention, de ne pas avoir bénéficié
d’un procès équitable en raison, d’une part, de l’impossibilité
d’obtenir préalablement à l’audience communication des conclusions
du commissaire du Gouvernement et de pouvoir y répliquer à l’audience
et, d’autre part, de la participation du commissaire du Gouvernement au délibéré.
4. La
requête a été transmise à la Cour le 1er novembre 1998, date d’entrée en vigueur du Protocole
n° 11 à la Convention (article 5 § 2 du Protocole
n° 11).
5. Elle
a ensuite été attribuée à la troisième section
de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Par décision du
2 février 1999, la troisième section a décidé de
communiquer la requête au gouvernement français pour observations
écrites.
6. Le
29 février 2000, au vu des observations présentées par
les parties, la requête a été déclarée recevable
par une chambre de ladite section, composée des juges dont le nom suit :
Sir Nicolas Bratza, président,
M. J.-P. Costa, Mme F. Tulkens, MM. W. Fuhrmann, K. Jungwiert, K.
Traja, M. Ugrekhelidze, ainsi que de Mme S. Dollé,
greffière de section. Le même jour, la section a annoncé
son intention de se dessaisir au profit de la Grande Chambre, en vertu de l’article
30 de la Convention.
7. Le
23 mai 2000, en l’absence d’opposition des parties, la troisième section
a confirmé sa décision de se dessaisir, conformément à
l’article 72 § 2 du règlement.
8. La
composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément
aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24
du règlement.
9. Le
18 avril 2000, l’Ordre des Avocats à la Cour de cassation et au Conseil
d’Etat a présenté une demande de tierce intervention, en vertu
de l’article 36 § 2 de la Convention et de l’article 61 du Règlement.
Après y avoir été autorisé par le Président
de la Cour, l’Ordre des avocats a produit un mémoire en date du 3 juillet
2000.
10. Une
audience s’est déroulée en public au Palais des Droits de l’Homme,
à Strasbourg, le 11 octobre 2000 (article 59 § 2 du règlement).
Ont comparu :
– pour le Gouvernement
M.
R. Abraham, directeur des Affaires juridiques, agent ;
au ministère des Affaires
étrangères,
– pour la requérante
Me A. Schwab, avocat au
barreau de Saverne, conseil.
La Cour les a entendus en leurs déclarations.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
11. Le
8 avril 1986, la requérante, à l’époque âgée
de 44 ans, subit une intervention chirurgicale gynécologique, sous anesthésie
générale, aux Hospices Civils de Strasbourg.
12. A
son réveil, elle fut victime d’un syndrome neurologique. Dans les jours
suivants, elle fut victime d’un nouvel accident vasculaire ainsi que d’une brûlure
à l’épaule causée par le renversement d’une tasse de tisane.
Depuis lors, elle est atteinte d’une invalidité au taux de 90 % ;
elle est hémiplégique, présente des troubles de la coordination
des membres supérieurs, s’exprime avec difficulté et souffre de
diplopie.
13. Le
27 mai 1986, la requérante saisit le Président du tribunal administratif
de Strasbourg d’une demande en référé en désignation
d’expert. Par ordonnance du 28 mai 1986, ce magistrat désigna un expert,
qui déposa le 2 juin 1986 un rapport concluant à l’absence d’erreur
sur le plan médical.
14. Le
6 août 1987 (après rejet d’une réclamation préalable
du 22 juin 1987), la requérante introduisit une requête devant
le tribunal administratif de Strasbourg afin de réclamer l’indemnisation
de son préjudice par les Hospices Civils de Strasbourg.
15. Par
conclusions du 21 octobre 1987, la requérante demanda une expertise détaillée
et approfondie, en critiquant les conclusions du rapport établi le 2
juin 1986.
16. Par
lettres des 10 novembre 1988 et 11 janvier 1989, les avocats de la requérante
demandèrent l’audiencement de cette procédure. Il leur fut répondu
par le greffier en chef du tribunal administratif (lettres des 18 novembre 1988
et 13 janvier 1989) « qu’en raison de l’encombrement du rôle,
il n’est pas possible de prévoir actuellement la date à laquelle
l’affaire (...) pourra être appelée à l’audience ».
17. Celle-ci
fut finalement fixée au 19 avril 1990.
18. Par
jugement prononcé le 25 mai 1990, le tribunal administratif de Strasbourg
ordonna un supplément d’instruction afin de procéder à
une expertise confiée à un collège de deux experts.
19. Ceux-ci
déposèrent le 23 octobre 1990 les conclusions suivantes :
« Pour ce qui concerne la thrombose
artérielle cérébrale survenue le 8 avril et le 17 avril
1986, rien dans l’état clinique de Mme KRESS ni dans le résultat
des bilans, ne permettait d’en faire la prévision. Les soins mis en œuvre
devant cette complication se sont révélés adaptés
à l’état de santé de l’opérée et conformes
aux données actuelles de la science. Pour ce qui concerne la brûlure
de l’épaule gauche, les experts la rattachent à un défaut
d’assistance et d’organisation du service. »
20. La
requérante critiqua cette expertise et chiffra son préjudice par
conclusions motivées du 22 mars 1991.
21. L’audience
fixée au 4 avril 1991 fut, à la demande des Hospices Civils de
Strasbourg, reportée au 13 juin 1991.
22. Par
jugement prononcé le 5 septembre 1991, le tribunal administratif de Strasbourg
fixa à 5 000 francs français le montant du préjudice de
la requérante résultant de sa brûlure à l’épaule
mais rejeta la demande d’indemnisation pour le surplus.
23. La
requérante interjeta appel de ce jugement devant la cour administrative
d’appel de Nancy. Par arrêt du 8 avril 1993, cette juridiction le rejeta
au motif que les circonstances de l’hospitalisation n’avaient fait apparaître,
quelle que soit la gravité des suites de l’intervention chirurgicale,
ni défaut d’information sur sa nature et ses conséquences prévisibles,
ni faute ou présomption de faute dans l’organisation ou le fonctionnement
du service.
24. Le
11 juin 1993, la requérante, représentée par un avocat
à la Cour de cassation et au Conseil d’Etat, forma un pourvoi en cassation
contre cet arrêt devant le Conseil d’Etat et déposa un mémoire
ampliatif le 11 octobre 1993. Se référant à un arrêt
d’assemblée du Conseil d’Etat du 9 avril 1993 intervenu entre-temps
(arrêt Bianchi du 9 avril 1993, RFDA 1993, p. 574), qui avait consacré
l’extension de la responsabilité sans faute en matière hospitalière
aux aléas thérapeutiques, elle souleva comme moyen unique de cassation
le fait qu’en l’espèce la responsabilité sans faute du centre
hospitalier aurait dû être retenue. Elle considérait en effet
qu’il y avait un lien de cause à effet entre l’intervention et le dommage,
que l’existence du risque était connue, même si sa réalisation
était exceptionnelle, et qu’elle avait subi, au sens de l’arrêt
Bianchi, un dommage spécial et d’une extrême gravité.
25. Les
Hospices Civils de Strasbourg déposèrent un mémoire en
défense le 12 septembre 1994, auquel la requérante répliqua
le 16 janvier 1995. Les Hospices Civils déposèrent encore un mémoire
en duplique le 10 mars 1995.
26. L’affaire
fut appelée à l’audience publique du 18 juin 1997 devant les 5ème et 3ème sous-sections réunies et examinée
sur le rapport de la 5ème
sous-section. Après
avoir entendu les observations du conseiller rapporteur, les observations des
avocats des parties et, en dernier lieu, les conclusions du Commissaire du Gouvernement,
le Conseil d’Etat mit l’affaire en délibéré. L’avocat de
la requérante produisit alors encore une note en délibéré
pour faire valoir que le Commissaire du Gouvernement avait à tort exprimé
des doutes sur le caractère d’extrême gravité des troubles
dont était atteinte la requérante depuis l’opération du
8 avril 1986.
27. Par
arrêt prononcé le 30 juillet 1997, le Conseil d’Etat rejeta le
pourvoi de la requérante aux motifs que :
« Considérant qu’il résulte
des pièces soumises aux juges du fond que Mme KRESS a subi une hystérectomie le 8 avril 1986 au centre hospitalier
régional de Strasbourg ; qu’à la suite de cette intervention,
qui a eu lieu dans des conditions normales, des complications postopératoires,
qui se sont manifestées à deux reprises, ont entraîné
de graves séquelles invalidantes et un préjudice dont M. et Mme KRESS ont demandé réparation en invoquant devant les
juges du fond les fautes qu’aurait commises le centre hospitalier ; que
devant le juge de cassation, M. et Mme
KRESS soutiennent pour la première fois
que la responsabilité sans faute du centre aurait dû être
engagée ;
Considérant qu’à partir de l’appréciation
souveraine des faits à laquelle elle a procédé, la cour
administrative d’appel de Nancy a nécessairement rejeté la responsabilité
sans faute du centre hospitalier régional de Strasbourg dans les préjudices
invoqués par Mme KRESS ; que, ce faisant, la cour n’a pas commis
d’erreur de droit dès lors qu’il ressort des pièces du dossier
soumis aux juges du fond que les conditions de mise en jeu d’une telle responsabilité
n’étaient pas réunies ».
II. LE DROIT ET la pratique PERTINENTS
A. Naissance et évolution de
la juridiction administrative
28. L’histoire
de la juridiction administrative française se confond, pour l’essentiel,
avec celle du Conseil d’Etat. En 1790, l’Assemblée constituante mit en
pratique la théorie de la séparation des pouvoirs et fit en sorte
que l’administration ne soit pas soumise à l’autorité judiciaire.
Elle garda de l’Ancien Régime le principe que la puissance publique devait
être jugée par une juridiction particulière, en vertu de
l’idée selon laquelle « juger l’administration, c’est aussi
et encore administrer ». Cette juridiction fut créée par
le Consulat en 1799 : ce fut le Conseil d’État, institué par l’article
52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799).
Il reçut une double mission, administrative (participer à la rédaction
des textes les plus importants) et contentieuse (résoudre les litiges
liés à l’administration).
29. En
1849, une loi lui confia la justice « déléguée
», c’est-à-dire qu’il jugea dès lors « au nom
du peuple français ». La IIIème République donna au Conseil d’Etat une
structure que l’on retrouve encore aujourd’hui. Son rôle fut précisé
par la loi du 24 mai 1872, qui revit les termes de la loi de 1849 et créa
définitivement la justice déléguée.
30. La
période de l’après-guerre fut essentiellement celle de l’organisation
de la juridiction administrative. La Constitution de 1958, qui ne consacre que
trois articles (les articles 64, 65 et 66) à l’autorité judiciaire,
notamment pour prévoir que les magistrats du siège (et non ceux
du parquet) sont inamovibles, ne mentionne pas sous ce titre le Conseil d’Etat
ou les autres juridictions administratives. En 1953, les tribunaux administratifs
succédèrent aux conseils de préfecture, qui existaient
depuis 1799. La loi du 31 décembre 1987, entrée en vigueur en
1989, compléta l’ordre juridictionnel en créant les cours administratives
d’appel, auxquelles fut transféré l’essentiel des compétences
d’appel. Juridiction suprême de l’ordre administratif, le Conseil d’État
est devenu le juge de cassation de ces nouvelles cours et de différentes
juridictions spécialisées, telle que la Cour des comptes.
B. Statut des magistrats de l’ordre
administratif
31. Les
magistrats de l’ordre administratif bénéficient d’un statut particulier,
distinct de celui des magistrats judiciaires du siège comme du parquet.
Ils relèvent du statut général de la fonction publique
; toutefois, ils disposent en pratique de l’indépendance et de l’inamovibilité
(voir paragraphe 35 ci-dessous). En 1980, une décision du Conseil constitutionnel
(CC, 22 juillet 1980, JO 24 juillet, p. 1868) consacra l’existence et l’indépendance
de la juridiction administrative, qui figurent parmi les principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République ayant rang constitutionnel.
32. Le
Conseil d’État comprend environ 300 membres dont les deux tiers
sont en activité au sein du Conseil et un tiers à l’extérieur.
Il est présidé en droit par le premier ministre et, en fait, par
le Vice-président du Conseil d’Etat. En vertu de l’article 13, troisième
alinéa, de la Constitution, relatif aux pouvoirs de nomination du président
de la République, tous les conseillers d’Etat sont nommés par
décret du Président de la République pris en Conseil des
Ministres, tandis que les auditeurs et maîtres des requêtes sont
nommés par décret simple du Président, en vertu de l’article
2 de l’ordonnance du 28 novembre 1958 portant loi organique relative aux emplois
civils et militaires.
1. Le recrutement des membres du Conseil
d’État
33. Le
recrutement des membres du Conseil d’État se fait de deux façons :
soit par concours, soit par le tour extérieur. Les auditeurs, recrutés
par concours à la sortie de l’Ecole Nationale d’Administration, deviennent,
par avancement, maîtres des requêtes après environ trois
ans de carrière, puis conseillers d’État environ douze ans plus
tard. Les nominations au tour extérieur sont soumises à l’avis
du Vice-président du Conseil d’État.
2. Les garanties d’indépendance
34. Le
statut des membres du Conseil d’État est moins défini par les
textes que garanti par la pratique. Au titre des premiers, il faut mentionner
le décret du 30 juillet 1963 qui porte statut des membres du Conseil
d’État. Ce statut est très proche du droit commun de la fonction
publique (et, notamment, aucune inamovibilité n’est prévue), à
plusieurs exceptions près : aucune notation n’est prévue,
aucun tableau d’avancement n’est établi et une commission consultative
remplace à la fois la commission administrative paritaire et le comité
technique paritaire.
35. C’est
finalement davantage de la pratique que viennent les garanties dont jouissent
les membres du Conseil d’État. Trois usages sont à cet égard
aussi anciens que décisifs : tout d’abord, la gestion du Conseil d’État
et de ses membres est assurée de façon interne, par le bureau
du Conseil d’État, composé du Vice-président, des six présidents
de section et du secrétaire général du Conseil d’État,
sans interférences extérieures. En particulier, il n’y a pas,
au sein de la juridiction administrative, la distinction entre magistrats du
siège et du parquet qui existe pour les juges de l’ordre judiciaire,
où les membres du parquet sont soumis à l’autorité hiérarchique
du ministre de la Justice.
Ensuite, même si les textes ne garantissent
pas l’inamovibilité des membres du Conseil, en pratique, cette garantie
existe. Enfin, si l’avancement de grade se fait, en théorie, au choix,
il obéit dans la pratique, et suivant un usage qui remonte à la
moitié du XIXe siècle, strictement à l’ancienneté,
ce qui assure aux membres du Conseil d’État une grande indépendance,
tant à l’égard des autorités politiques qu’à l’égard
des autorités du Conseil d’État elles-mêmes.
36. Au
sein du Conseil d’État, la plupart des fonctions peuvent être exercées
par tous les membres quel que soit leur grade. Ainsi, la fonction de commissaire
du Gouvernement, si elle est généralement confiée à
des maîtres des requêtes, peut également être assurée
par des auditeurs ou des conseillers d’État.
37. La
loi du 31 décembre 1987 a institué un Conseil supérieur
des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, dont la composition
assure l’indépendance et la représentativité. Le Conseil
a un rôle consultatif général pour les questions concernant
le corps (mesures individuelles intéressant la carrière, l’avancement,
la discipline des magistrats).
C. L’activité juridictionnelle
contentieuse
38. La
procédure administrative contentieuse s’est construite pour l’essentiel
sous l’influence du juge administratif lui-même. Elle s’efforce de réaliser
un compromis entre l’intérêt général incarné
dans le procès par l’administration et les intérêts des
particuliers qui doivent être protégés efficacement contre
les abus de la puissance publique. Il s’agit d’une procédure inquisitoire,
écrite et peu coûteuse, dont la spécificité réside
dans l’existence d’un justiciable public.
39. Le
Conseil d’État est composé de cinq sections administratives (Intérieur,
Finances, Travaux Publics, Sociale, Rapport et études) et d’une section
du contentieux, elle-même divisée en dix sous-sections.
D. Le déroulement de la procédure
devant le Conseil d’Etat
1. Le rôle du rapporteur
40. Lorsque
une affaire a été attribuée à une sous-section,
le président de celle-ci désigne l’un de ses membres comme rapporteur
chargé d’en faire l’étude. Après un examen attentif des
pièces du dossier, le rapporteur rédige un projet de décision.
Ce projet est accompagné d’une note qui a pour objet d’expliquer le raisonnement
qui conduit de la requête au projet. Elle comprend un examen des questions
de recevabilité (dont la compétence et l’examen d’office de l’existence
d’un vice d’ordre public) et doit expliquer la réponse apportée
à chaque moyen soulevé dans la requête, par référence
soit aux pièces du dossier, soit à des textes, soit à la
jurisprudence. En annexe à cette note, le rapporteur fait figurer une
copie des textes et de la jurisprudence sur lesquels il s’est fondé pour
rédiger le projet de décision.
Le dossier passe ensuite entre les mains du réviseur,
fonction assumée dans chaque sous-section par le président ou
l’un de ses deux assesseurs. Le réviseur réexamine les pièces
du dossier et se fait une opinion sur la solution à apporter au litige.
Il peut rédiger lui-même un autre projet de décision en
cas de désaccord avec le rapporteur. Une fois le projet de décision
révisé, l’affaire est inscrite au rôle d’une séance
d’instruction de la sous-section, où le projet fera l’objet d’une discussion
collégiale, en présence du commissaire du Gouvernement, qui ne
prend toutefois pas part au vote sur le projet. Ce n’est qu’après adoption
du projet de décision par la sous-section que le dossier est ensuite
transmis au commissaire du Gouvernement pour lui permettre soit de préparer
ses conclusions, soit de demander la convocation d’une nouvelle séance
d’instruction ou le renvoi de l’affaire à une autre formation.
2. Le rôle du commissaire du
Gouvernement
41. L’institution
du commissaire du Gouvernement date d’une ordonnance du 12 mars 1831. A l’origine,
comme son nom l’indique, elle était conçue pour représenter
le point de vue du Gouvernement mais, très rapidement, cette fonction
disparut (au plus tard en 1852). Le titre est resté, mais il est trompeur.
L’institution est devenue depuis lors l’une des originalités extérieurement
les plus marquantes de la juridiction administrative française, notamment
parce que le commissaire du Gouvernement s’est rapidement affirmé comme
un magistrat totalement indépendant des parties.
Le commissaire du Gouvernement joue un rôle
traditionnellement très important dans la formation de la jurisprudence
administrative : la plupart des grandes innovations jurisprudentielles
sont intervenues à la suite de conclusions célèbres du
commissaire du Gouvernement. En outre, compte tenu du fait que les arrêts
du Conseil d’Etat sont toujours rédigés de manière très
elliptique, souvent seule la lecture des conclusions du commissaire du Gouvernement
permet, lorsqu’elles sont publiées, de comprendre la ratio decidendi des arrêts rendus.
a) Nomination
42. Aux
termes du décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l’organisation
et au fonctionnement du Conseil d’Etat, les commissaires du Gouvernement sont
pris parmi les maîtres des requêtes et auditeurs au Conseil d’Etat
ou, exceptionnellement, parmi les conseillers. En vertu de l’article R 122-5
du code de la justice administrative, ils sont nommés par décret
du premier ministre, pris sur proposition du Garde des Sceaux, après
présentation par le Vice-président du Conseil d’Etat délibérant
avec les présidents de section. En pratique, les propositions du Conseil
d’Etat sont toujours entérinées. La nomination à la fonction
de commissaire du Gouvernement, qui n’est pas un grade, se fait sans limitation
de durée mais un commissaire du Gouvernement ne peut rester en fonctions
plus de dix ans et, en pratique, il ne le reste guère plus de deux ou
trois ans.
Il existe deux commissaires du Gouvernement pour
chacune des dix sous-sections formant la section du contentieux mais il n’y
a pas de hiérarchie entre les commissaires du gouvernement, et ceux-ci
ne constituent pas un « corps ».
b) Rôle du commissaire du Gouvernement
pendant l’instruction de l’affaire
43. Membre
du Conseil d’Etat et attaché à la sous-section qui est à
la base de la formation de jugement appelée à donner une solution
à l’affaire, il assiste, sans voter et généralement en
silence, à la séance d’instruction où les affaires sont
présentées par les rapporteurs, et reçoit copie du projet
d’arrêt adopté par la sous-section et révisé par
le réviseur. Lorsque sa position sur un dossier est différente
de celle de la sous-section, il peut venir en discuter avec celle-ci lors d’une
autre séance d’instruction. Si le désaccord persiste et s’il estime
que l’affaire est suffisamment importante, il dispose de la faculté (rarement
utilisée en pratique) de demander le renvoi de l’affaire soit à
la Section du contentieux, soit à l’Assemblée (article 39 du décret
du 30 juillet 1963 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Conseil
d’Etat). Ce n’est qu’après qu’il préparera ses conclusions en
vue de la séance publique de jugement. Ces conclusions, généralement
exclusivement orales, ne sont communiquées ni aux parties, ni au rapporteur
ni aux membres de la formation de jugement.
c) Rôle du commissaire du Gouvernement
lors de l’audience de jugement
44. La
pratique s’est instaurée de la communication aux avocats qui en font
la demande, préalablement à l’audience, du sens général
des conclusions que le commissaire du Gouvernement développera oralement
à l’audience. Compte tenu du nombre d’affaires à juger (environ
500 par an pour chaque commissaire du Gouvernement), les conclusions du commissaire
du Gouvernement, qui demeurent sa propriété exclusive, sont en
effet souvent uniquement orales. Il est totalement libre de verser ou non celles
qu’il a décidé de rédiger par écrit aux archives
du Conseil d’Etat ou de les publier, pour les affaires importantes, en annexe
aux arrêts du Conseil d’Etat qui font l’objet d’une publication dans le
recueil officiel ou dans des revues juridiques.
45. A
l’audience, le commissaire du Gouvernement prononce obligatoirement ses conclusions,
qui doivent être motivées, car il ne peut s’en remettre à
la sagesse de la juridiction.
46. Le
rôle du commissaire du Gouvernement lors de l’audience a été
ainsi décrit par un ancien membre du Conseil d’Etat, T. Sauvel, en 1949 :
« Une fois l’affaire en séance
publique, le rapporteur ayant lu son rapport, qui est un simple résumé
des pièces et qui ne mentionne en rien l’avis de la sous-section, les
avocats ayant plaidé s’ils ont estimé la chose opportune, le commissaire
se lève et c’est lui qui se trouve ainsi parler en dernier, même
après l’avocat du défendeur. Il expose toute l’affaire ;
il analyse et critique tous les moyens et fait de même pour toutes les
règles de jurisprudence susceptibles d’être invoquées ;
bien souvent il montre la marche suivie par cette jurisprudence, souligne les
étapes déjà franchies par elle et laisse entrevoir certaines
étapes à venir. Enfin il conclut au rejet ou à l’admission
de la requête. Tout ceci oralement, sans jamais déposer de conclusions
écrites. Tout ceci en son nom personnel, sans avoir à se conformer
à l’avis de la sous-section, sans avoir d’ordres à recevoir ni
d’un procureur général, car il n’y en a pas, ni d’aucun supérieur
hiérarchique, président ou ministre. C’est de sa conscience seule
qu’il dépend. Il est un rouage essentiel de la procédure administrative,
et c’est à lui peut-être qu’elle doit sa véritable originalité.
Maintes conclusions, dépassant de très loin les cas d’espèce,
sont des pages de doctrine, et les plaideurs et les commentateurs vont s’y reporter
pendant longtemps. »
47. Le
commissaire du Gouvernement a pour mission, selon les termes employés
par le Conseil d’Etat lui-même (10 juillet 1957, Gervaise, Rec. Lebon, p. 466, rappelés par 29 juillet 1998, Esclatine) :
« d’exposer au conseil les questions
que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître,
en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation,
qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce
et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions
qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction
à laquelle il appartient. »
48. A
l’audience, les parties au litige ne peuvent donc pas prendre la parole après
le commissaire du Gouvernement, puisque son intervention se situe après
la clôture des débats. Elles ont toutefois, même si elles
ne sont pas représentées par un avocat, la possibilité,
consacrée par la pratique, de faire parvenir à l’organe de jugement
une « note en délibéré » pour compléter
leurs observations orales ou répondre aux conclusions du commissaire
du Gouvernement. Cette note en délibéré est lue par le
rapporteur avant qu’il ne lise le projet d’arrêt, et que ne s’ouvre la
discussion.
49. Par
ailleurs, selon une jurisprudence constante du Conseil d’Etat, si le commissaire
du Gouvernement soulevait un moyen – même d’ordre public – non discuté
par les parties au cours de la procédure, le président de la formation
de jugement déciderait de rayer l’affaire du rôle, de communiquer
ce moyen aux parties pour qu’elles en débattent et de réinscrire
l’affaire à une nouvelle audience quelques semaines plus tard, car la
communication des moyens relevés d’office est de droit.
d) Le rôle du commissaire du
Gouvernement pendant le délibéré
50. Après
l’audience publique, il est d’usage que le commissaire du Gouvernement assiste
au délibéré, mais il ne vote pas. En règle générale,
il n’intervient oralement que pour apporter, le cas échéant, des
réponses à des questions précises qui lui sont posées.
Il est en effet le membre de la juridiction qui a vu le dossier en dernier,
et qui est donc censé en avoir la connaissance la plus exacte.
51. Au
Conseil d’Etat, une affaire peut être jugée soit par une sous-section
seule (et dans ce cas tous les membres de la formation de jugement connaissent
déjà l’affaire), soit par des sous-sections réunies (dans
ce cas, quatre membres, représentant la sous-section d’instruction, sur
les neuf juges ayant à délibérer, hormis le commissaire
du Gouvernement, connaissent le dossier), soit encore par la Section ou l’Assemblée,
qui sont les formations solennelles pour les affaires importantes, où
seuls le président et le rapporteur, sur les 17 ou 12 juges qui auront
à délibérer, connaissent le dossier.
52. Il
faut enfin signaler qu’il existe un commissaire du Gouvernement, non seulement
devant le Conseil d’Etat, mais aussi devant les autres juridictions administratives
(tribunaux administratifs et cours administratives d’appel) ainsi que devant
le Tribunal des conflits. Par ailleurs, l’institution du commissaire du Gouvernement
a étroitement inspiré celle de l’avocat général
devant la Cour de justice des Communautés européennes, à
la différence près qu’en vertu de l’article 27 § 2 du règlement
de procédure de la Cour de justice, seuls peuvent prendre part au délibéré
les juges ayant siégé à l’audience, à l’exclusion
donc de l’avocat général.
E. La jurisprudence de la Cour de
justice des Communautés européennes
53. Dans
le cadre de l’examen d’un recours préjudiciel porté devant la
Cour de justice des Communautés européennes par un tribunal néerlandais
(l’Arrondissementsrechtbank te
’s-Gravenhage), la société
Emesa Sugar (Free Zone) N.V. demanda le 11 juin 1999, en se fondant sur l’article
6 § 1 de la Convention, à déposer des observations écrites
à la suite des conclusions présentées par l’avocat général
lors de l’audience du 1er juin précédent.
54. Par
ordonnance du 4 février 2000, la Cour de justice rejeta cette demande
aux motifs suivants :
(...)
« 11. Conformément aux articles
221 CE et 222 CE, la Cour de justice est composée de juges et assistée
d’avocats généraux. L’article 223 CE prévoit des conditions
ainsi qu’une procédure de nomination identiques pour les uns et les autres.
En outre, il ressort clairement du titre I du statut CE de la Cour de justice,
qui a une valeur juridique égale à celle du traité lui-même,
que les avocats généraux sont soumis au même statut que
les juges, notamment en ce qui concerne l’immunité et les causes de révocation,
leur garantissant pleine impartialité et entière indépendance.
12. Par ailleurs, les avocats généraux,
entre lesquels n’existe aucun lien de subordination, ne constituent pas un parquet
ni un ministère public et ils ne relèvent d’aucune autorité,
à la différence de ce qui ressort de l’organisation judiciaire
dans certains Etats membres. Dans l’exercice de leur fonction, ils ne sont pas
chargés de la défense de quelque intérêt que ce soit.
13. C’est dans cette perspective qu’il convient
de situer le rôle de l’avocat général. Conformément
à l’article 222 CE, il consiste à présenter publiquement,
en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions
motivées sur les affaires soumises à la Cour, en vue de l’assister
dans l’accomplissement de sa mission qui est d’assurer le respect du droit dans
l’interprétation et l’application du traité.
14. En vertu des articles 18 du statut CE de
la Cour de justice et 59 du règlement de procédure, les conclusions
de l’avocat général mettent fin à la procédure orale.
Se situant en dehors du débat entre les parties, les conclusions ouvrent
la phase du délibéré. Il ne s’agit donc pas d’un avis destiné
aux juges ou aux parties qui émanerait d’une autorité extérieure
à la Cour ou « emprunte[rait] son autorité à
celle [d’un] ministère public » (...) (arrêt Vermeulen c.
Belgique, § 31), mais de l’opinion individuelle, motivée et exprimée
publiquement, d’un membre de l’institution elle-même.
15. L’avocat général participe
ainsi publiquement et personnellement au processus d’élaboration de la
décision de la Cour et, partant, à l’accomplissement de la fonction
juridictionnelle confiée à cette dernière. Les conclusions
sont d’ailleurs publiées avec l’arrêt de la Cour.
16. Eu égard au lien tant organique que
fonctionnel entre l’avocat général et la Cour (...), la jurisprudence
précitée de la Cour européenne des Droits de l’Homme ne
paraît pas transposable aux conclusions des avocats généraux
à la Cour.
17. Il convient en outre de relever que, compte
tenu des contraintes spécifiques inhérentes à la procédure
judiciaire communautaire, liées notamment à son régime
linguistique, la reconnaissance aux parties du droit de formuler des observations
en réponse aux conclusions de l’avocat général, avec pour
corollaire le droit pour les autres parties (et, dans les affaires préjudicielles,
qui représentent la majorité des affaires soumises à la
Cour, tous les Etats membres, la Commission et les autres institutions concernées)
de répliquer à ces observations, se heurterait à d’importantes
difficultés et allongerait considérablement la durée de
la procédure.
18. Certes, les contraintes inhérentes
à l’organisation judiciaire communautaire ne sauraient justifier la méconnaissance
du droit fondamental à une procédure contradictoire. Tel n’est
cependant pas le cas dans la mesure où c’est au regard de la finalité
même du contradictoire, qui est d’éviter que la Cour puisse être
influencée par des arguments qui n’auraient pas pu être discutés
par les parties, que la Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général,
ou encore à la demande des parties, ordonner la réouverture de
la procédure orale, conformément à l’article 61 de son
règlement de procédure, si elle considère qu’elle est insuffisamment
éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur
la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les
parties (...).
19. En l’espèce, cependant, la demande
d’Emesa ne porte pas sur la réouverture de la procédure orale
et n’invoque par ailleurs aucun élément précis qui ferait
apparaître l’utilité ou la nécessité d’une telle
réouverture. »
EN DROIT
i. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE
DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION AU REGARD DE L’EQUITE DE LA PROCEDURE
55. Mme Kress allègue une violation de l’article 6 § 1 de la
Convention, aux termes duquel
« Toute personne a droit à
ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...),
qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...) »
A. Argumentation des parties
1. La requérante
56. Se
référant aux arrêts Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991,
(série A n° 214-B), Lobo Machado c. Portugal du 20 février
1996 (Recueil des arrêts
et décisions 1996-I) et
Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France du 31 mars 1998 (Recueil 1998-II),
la requérante se plaint d’abord de ne pas avoir reçu, préalablement
à l’audience, communication des conclusions du commissaire du Gouvernement
et de ne pas avoir pu lui répondre à l’audience ni prendre la
parole en dernier ; en second lieu, elle s’élève contre la
présence du commissaire du Gouvernement aux délibérations
à huis clos de la formation de jugement, alors que ce dernier avait conclu
au rejet de son pourvoi, ce qui heurterait le principe de l’égalité
des armes et jetterait un doute sur l’impartialité de la juridiction
de jugement.
Elle rappelle qu’à chaque stade de la
procédure, devant le tribunal administratif d’abord, devant la cour administrative
d’appel ensuite et enfin, à hauteur de cassation, devant le Conseil d’Etat,
un commissaire du Gouvernement est intervenu à la fin de chaque audience
pour exprimer son point de vue sur l’affaire, sans que celui-ci ne soit connu
des parties au préalable, et sans qu’il soit possible d’y répliquer.
Le fait que le commissaire du Gouvernement ne
soit pas partie au procès administratif ne le placerait pas hors du champ
du principe du contradictoire qui implique, d’après la requérante,
qu’aucun document ne saurait être régulièrement soumis au
juge sans que les parties puissent en prendre préalablement connaissance.
Il en va de même, selon la jurisprudence de la Cour, des observations
émanant d’un tiers intervenant au procès, fût-il un magistrat
indépendant.
Pour la requérante, le commissaire du
Gouvernement ne saurait être assimilé à un membre de la
juridiction de jugement car, s’il ne participe pas au vote lors du délibéré,
son intervention à l’audience, après les parties et sans réplique
possible de celles-ci, le transforme en allié ou adversaire objectif
de l’une des parties au procès, puisqu’il pourra à nouveau, lors
du délibéré, défendre son point de vue hors la présence
des parties. La requérante estime que l’intervention dans la procédure
du commissaire du Gouvernement est assimilable à celle de l’avocat général
devant la Cour de cassation française. Or, dans son arrêt Reinhardt
et Slimane Kaïd précité, la Cour a jugé que le déséquilibre
créé entre les parties et l’avocat général, du fait
de la communication à l’avocat général, mais non aux parties,
préalablement à l’audience, du rapport et du projet d’arrêt
du conseiller rapporteur, ne s’accordait pas avec les exigences d’un procès
équitable.
Enfin, la pratique de la note en délibéré
ne permet pas à une partie de reprendre l’ensemble de ses arguments et
ne suffit donc pas à assurer le respect du contradictoire. Il ressort
d’ailleurs de la jurisprudence du Conseil d’Etat que les notes en délibéré
ne font pas partie du dossier.
2. Le Gouvernement
a) Observations générales
57. Le
Gouvernement soutient tout d’abord que les arrêts qu’a invoqués
la requérante, arrêts qui sont relatifs à une institution
– le ministère public auprès de certaines cours suprêmes
en Europe – qui n’a rien à voir avec le commissaire du Gouvernement,
ne sont pas des précédents pertinents en l’espèce. Le seul
qui ait tranché directement la question est la décision de la
Commission européenne des Droits de l’Homme. dans une affaire Bazerque
c. France (n° 13672/88, déc. 3.9.91, non publiée). Dans cette
décision, rendue en formation plénière, la Commission a
rejeté le grief comme manifestement mal fondé, en estimant que
le commissaire du Gouvernement était un magistrat qui jouait un rôle
totalement indépendant vis-à-vis des parties et que ses observations
présentaient seulement le caractère d’un document de travail interne
de cette juridiction, non communiqué aux parties et mis à la disposition
des juges appelés à se prononcer sur une affaire.
Le Gouvernement observe que, lorsque la Commission
a rendu la décision précitée Bazerque c. France, l’audience dans l’affaire
Borgers c. Belgique, au cours de laquelle elle avait invité la Cour à
retenir la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, avait déjà
eu lieu. Il est donc clair que, dans l’esprit de la Commission, il n’y avait
nulle contradiction entre la solution qu’elle préconisait – et qui a
été retenue – dans l’affaire Borgers et celle qu’au même
moment elle adoptait, avec la force d’une décision rendue à l’unanimité,
dans l’affaire Bazerque.
58. Les
arrêts rendus par la Cour depuis l’arrêt Borgers c. Belgique du
30 octobre 1991, selon lesquels l’impossibilité pour les parties
de répondre aux conclusions présentées par le Parquet institué
auprès de la Cour de cassation de Belgique et par d’autres ministères
publics auprès de certaines cours suprêmes enfreint le principe
du contradictoire et donc viole l’article 6 de la Convention, concernent
des institutions dont la nature est radicalement différente de celle
du commissaire du Gouvernement.
b) Différence organique entre
les avocats généraux auprès des cours suprêmes et
le commissaire du Gouvernement
59. Le
Gouvernement soutient qu’il existe une différence fondamentale entre
le commissaire du Gouvernement et un ministère public du type de celui
qui existe auprès des cours de cassation belge ou française :
c’est que le commissaire est tout simplement un membre de la juridiction, il
est lui-même un juge. D’abord, il est bien connu que ce commissaire, malgré
sa dénomination trompeuse, n’est en rien le représentant du Gouvernement
ou de l’administration, partie défenderesse dans le procès devant
la juridiction administrative. Il expose son opinion individuelle sur l’affaire
en toute indépendance et en toute impartialité et donne son avis
au vu des arguments échangés par les parties sans être animé
d’aucun a priori favorable à l’une ou à l’autre.
Le Gouvernement admet que cela ne suffit pas
à le distinguer du Parquet général – le Procureur général
et les Avocats généraux – auprès de la Cour de cassation,
qui est également indépendant et impartial, ce que la Cour européenne
n’a pas considéré comme une raison suffisante de soustraire ses
conclusions à la discussion contradictoire des parties.
Mais le statut du commissaire du Gouvernement
est à cet égard exempt d’ambiguïté : il n’est pas
seulement identique à celui des juges, il est celui des juges, puisque
le commissaire est l’un d’entre eux, investi d’une fonction particulière
dans le déroulement du procès. C’est pourquoi le commissaire est
choisi parmi les membres de la juridiction par le Président de celle-ci,
ce qui ne se conçoit pas d’un ministère public, aussi indépendant
soit-il, qui ne saurait tenir sa fonction du président de la juridiction,
puisqu’il existe par construction une séparation organique entre le Parquet
et la juridiction elle-même.
Le commissaire, quant à lui, faisait partie
de la juridiction avant d’être désigné dans ses fonctions
pour les exercer un certain temps ; il continuera d’en faire partie quand il
aura cessé de les exercer et, ce qui est le plus important, il continue
à en faire partie pendant tout le temps où il les exerce, tout
comme un juge rapporteur, ni plus, ni moins.
c) Différence fonctionnelle
entre les avocats généraux et le commissaire du Gouvernement
60. A
la différence d’un ministère public, qui représente la
société ou l’intérêt général ou dont
la fonction est d’assurer l’unité de la jurisprudence, le commissaire
du Gouvernement a pour fonction, après que les parties ont terminé
d’exposer leurs arguments dans le respect du contradictoire, une fois les débats
clos, d’exprimer son opinion individuelle à l’adresse de ses collègues,
en les invitant à statuer dans un sens déterminé. En d’autres
termes, sa fonction ne se distingue pas de celle d’un juge rapporteur.
Au Conseil d’Etat, chaque commissaire du gouvernement
fait partie de l’une des chambres (qu’on appelle sous-sections), et il travaille
sous l’autorité fonctionnelle du président de celle-ci, tout en
étant parfaitement libre de son opinion personnelle, comme tous les juges.
Une fois terminée la phase écrite
de la procédure, lorsque le dossier est complet, les magistrats de la
sous-section se réunissent pour procéder à un premier examen
de l’affaire, au terme duquel ils adoptent un projet d’arrêt, qui a un
caractère purement provisoire. Le commissaire participe à cette
séance de travail, à l’occasion de laquelle le juge qui a le titre
de rapporteur, qui est en fait le premier rapporteur de l’affaire – le commissaire
étant le second –, expose son point de vue. Puis, le dossier est transmis
au commissaire, pour qu’il l’étudie de façon approfondie.
Ensuite, l’affaire sera inscrite au rôle
d’une audience publique, à une date que le commissaire choisira lui-même.
Lors de cette audience, les parties, si elles sont représentées,
pourront s’exprimer, par l’intermédiaire de leurs avocats. Les plaidoiries
terminées, le commissaire prend alors la parole, pour exprimer son opinion
individuelle sur l’affaire : c’est ce qu’on appelle les conclusions, qui sont
prononcées en public, et qui n’ont pas forcément été
rédigées à l’avance.
Après quoi, en général immédiatement
après, a lieu le délibéré, auquel participe le commissaire,
comme membre de la juridiction, c’est-à-dire de la manière la
plus normale qui soit. Il va de soi que si dans ses conclusions le commissaire
a soulevé une question nouvelle, sur laquelle les parties n’ont pas eu
l’occasion de s’exprimer, et que la formation de jugement estime cette question
pertinente pour la solution de l’affaire, les débats seront rouverts,
et l’affaire renvoyée à une audience ultérieure. Les parties
ont également la possibilité de déposer une note en délibéré.
Le Gouvernement estime donc que le commissaire
est intimement associé au travail collégial de la juridiction,
dont il est un rouage essentiel ; il se situe entièrement à l’intérieur
de la juridiction et prend place parmi les juges. Ses conclusions sont un document
de travail interne à la juridiction, non pas parce qu’elles ne seraient
pas rendues publiques, – elles le sont –, mais parce qu’elles émanent
d’un membre de la juridiction s’adressant à ses collègues et qui,
selon la formulation de l’arrêt Esclatine (voir paragraphe 47 ci-dessus)
« participe à la fonction de juger dévolue à
la juridiction dont il est membre ».
Le Gouvernement rappelle que d’éminents
auteurs ont pu affirmer que le commissaire n’est qu’un « dédoublement
fonctionnel du rapporteur », que ses conclusions constituent un « rapport
public », et, plus encore, qu’elles représentent en réalité
la première phase du délibéré, qui a la particularité
d’être publique alors que le reste du délibéré est
secret.
Or, il ressort de l’arrêt Vermeulen c.
Belgique du 20 février 1996 (Recueil 1996-I, § 33), que le droit au respect du
contradictoire ne vise que les « pièces ou observations »
présentées au juge par une personne ou un organe extérieur
à la juridiction, et non pas celles qui proviennent d’un juge et qui
s’adressent aux autres membres de la collégialité. Plus généralement,
la formule de l’arrêt Vermeulen ne s’applique pas au travail interne de
la juridiction, aux actes qui participent au processus même de la décision
collégiale. Ainsi, dans l’arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France (précité,
§ 105), la Cour a admis que le rapport du conseiller-rapporteur à
la Cour de cassation et le projet d’arrêt établi par lui pouvaient
être « légitimement couverts par le secret du délibéré
», qu’ils pouvaient donc n’être pas communiqués aux parties
ni discutés par elles. Le fait qu’un tel rapport soit présenté
en public, ce qui constitue un avantage pour les justiciables, ne change rien
à la règle.
d) La participation du commissaire
du Gouvernement au délibéré
61. Le
Gouvernement rappelle qu’il est de règle que le commissaire ne prenne
pas part au vote qui a lieu au terme du délibéré auquel
il a siégé. Pour autant, il ne faut pas en déduire qu’il
n’est pas un juge mais qu’il doit être assimilé à un tiers
intervenant, avec les conséquences qui en découlent. Rien ne s’opposerait,
du point de vue de son statut, et de sa position dans la procédure, à
ce que le commissaire prenne part au vote en délibéré,
et son abstention est plus formelle et symbolique que réelle.
Cette règle trouve son origine dans la
conception très exigeante et formaliste du secret du délibéré
que retient le droit français, selon laquelle nul ne doit connaître
à l’extérieur de la juridiction l’opinion individuelle d’un juge
qui a concouru par son vote à la formation de la décision collégiale.
Dès lors, l’abstention du commissaire au moment du vote permet de sauvegarder
les apparences et de laisser intact, au moins formellement, le principe du secret
du délibéré : puisque le commissaire fait connaître
publiquement son opinion, il ne vote pas, et ainsi les principes sont saufs.
Il n’empêche que le commissaire est bel et bien un membre de la formation
de jugement et qu’il participe de bout en bout à l’examen collégial
qui débouche sur la décision.
C’est au point, d’ailleurs, que les arrêts
du Conseil d’Etat sont souvent interprétés, lorsque leur sens
est conforme aux conclusions du commissaire, à la lumière de celles-ci,
les conclusions constituant en quelque sorte une motivation complémentaire
de l’arrêt. Et lorsque le sens de l’arrêt est contraire à
celui des conclusions, celles-ci représentent ce que le droit français
ignore en théorie, et même bannit, mais qu’il pratique en fait
dans la juridiction administrative, à savoir l’opinion dissidente d’un
juge par rapport à celle de la majorité de ses collègues.
e) Remarques finales
62. Le
Gouvernement admet qu’un juge tel que le commissaire du gouvernement peut paraître,
pour des juristes habitués à des systèmes de droit qui
ne possèdent pas l’équivalent, avoir des traits assez singuliers,
peut-être même déconcertants. Mais il estime que le rôle
de la Cour n’est pas d’imposer un modèle juridictionnel unique : il est
de veiller au respect des principes essentiels d’une justice équitable,
tout en respectant les différences entre les systèmes juridiques,
pour autant que ces différences soient compatibles avec le respect de
ces principes.
Or, le commissaire du Gouvernement appartient
aux meilleures traditions du droit français, son rôle dans le procès
administratif a fait l’objet d’innombrables études plus élogieuses
les unes que les autres. Il a forcé le respect et l’admiration de générations
de juristes français et étrangers.
En premier lieu, si les conditions de la participation
à la procédure du commissaire méconnaissaient les droits
des parties et le principe fondamental du contradictoire, les avocats au Conseil
d’Etat, qui représentent les parties devant la plus haute juridiction
administrative, seraient les mieux placés pour s’en apercevoir et les
premiers à s’en plaindre.
Par ailleurs, l’Ordre des Avocats aux Conseils
est intervenu dans la présente affaire pour soutenir le système
en cause : non seulement l’Ordre ne le critique pas, mais il le juge même
excellent et en souhaite le maintien.
En deuxième lieu, il convient d’attacher
une certaine importance à la prise de position récente de la Cour
de justice des Communautés européennes sur l’impossibilité
pour les parties de discuter les conclusions présentées par l’avocat
général devant cette juridiction.
En effet, dans une ordonnance du 4 février
2000 (Emesa Sugar) la Cour de justice a donné de la jurisprudence Vermeulen,
à laquelle elle s’est référée, une interprétation
semblable à celle adoptée par le Conseil d’Etat français
dans sa décision Esclatine déjà citée. L’absence
de possibilité pour les parties de répondre à l’avocat
général ne viole pas les principes du procès équitable,
a dit la Cour de justice, car les conclusions de ce magistrat ne constituent
pas « un avis (...) qui émanerait d’une autorité extérieure
à la Cour » – comme le Ministère public visé par
l’arrêt Vermeulen – mais l’opinion individuelle, motivée et exprimée
publiquement, d’un membre de l’institution elle-même.
Dès lors, si, dans la présente
affaire, la Cour devait estimer que l’article 6 est méconnu, alors elle
condamnerait a fortiori – certes implicitement, mais nécessairement
– le système appliqué à Luxembourg depuis les origines
de la Cour de justice comme contraire aux exigences du procès équitable.
Or, cette juridiction rend la justice depuis près d’un demi-siècle
dans le respect et même l’admiration de tous, et donne – elle aussi –
de la justice européenne une haute image, et personne n’a jamais contesté
la qualité de ses procédures.
Le Gouvernement conclut donc à la non-violation
de l’article 6 § 1 de la Convention.
B. Appréciation de la Cour
63. La
requérante se plaint, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention,
de ne pas avoir bénéficié d’un procès équitable
devant les juridictions administratives. Ce grief se subdivise en deux branches :
la requérante ou son avocat n’a pas eu connaissance des conclusions du
commissaire du gouvernement avant l’audience et n’a pu y répondre après,
car le commissaire du Gouvernement parle en dernier ; en outre, le commissaire
assiste au délibéré, même s’il ne vote pas, ce qui
aggraverait la violation du droit à un procès équitable
résultant du non-respect du principe de l’égalité des armes
et du droit à une procédure contradictoire.
1. Rappel de la jurisprudence pertinente
64. La
Cour relève que sur les points évoqués ci-dessus, la requête
soulève, mutatis mutandis, des problèmes voisins de ceux examinés
par la Cour dans plusieurs affaires concernant le rôle de l’avocat général
ou du procureur général à la Cour de cassation ou à
la cour suprême en Belgique, au Portugal, aux Pays-Bas et en France (voir
les arrêts Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991, série A n°
214-B, Vermeulen c. Belgique et Lobo Machado c. Portugal du 20 février
1996, Recueil 1996-I, Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997, Recueil 1997-III,
et les deux arrêts J. J. et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II; voir également l’arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd
c. France du 31 mars 1998, ibidem).
65. Dans
toutes ces affaires, la Cour a conclu à la violation de l’article 6 §
1 de la Convention à raison de la non-communication préalable
soit des conclusions du procureur général ou de l’avocat général,
soit du rapport du conseiller rapporteur, et de l’impossibilité d’y répondre. La
Cour rappelle en outre que, dans son arrêt Borgers, qui concernait le
rôle de l’avocat général devant la Cour de cassation dans
une procédure pénale, elle avait conclu au non-respect de l’article
6 § 1 de la Convention, en se fondant surtout sur la participation de l’avocat
général au délibéré de la Cour de cassation,
qui avait emporté violation du principe de l’égalité des
armes (voir paragraphe 28 de l’arrêt).
Ultérieurement, la circonstance aggravante
de la participation aux délibérés du procureur ou de l’avocat
général n’a été retenue que dans les affaires Vermeulen
et Lobo Machado, où elle avait été soulevée par
les requérants (arrêts précités, respectivement §§
34 et 32) ; dans tous les autres cas, la Cour a mis l’accent sur la nécessité
de respecter le droit à une procédure contradictoire, en relevant
que celui-ci impliquait le droit pour les parties à un procès
de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée
au juge, même par un magistrat indépendant, et de la discuter.
Enfin, la Cour rappelle que les affaires Borgers
c. Belgique, J.J. c. Pays-Bas et Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France concernaient
des procédures pénales ou à connotation pénale.
Les affaires Vermeulen c. Belgique, Lobo Machado c. Portugal et K.D.B c. Pays-Bas
avaient trait à des procédures civiles ou à connotation
civile tandis que l’affaire Van Orshoven c. Belgique concernait une procédure
disciplinaire contre un médecin.
2. Quant à la spécificité
alléguée de la juridiction administrative
66. Aucune
de ces affaires ne concernait un litige porté devant les juridictions
administratives et la Cour doit donc examiner si les principes dégagés
dans sa jurisprudence, telle que rappelée ci-dessus, trouvent à
s’appliquer en l’espèce.
67. Elle
observe que, depuis l’arrêt Borgers de 1991, tous les gouvernements se
sont attachés à démontrer devant la Cour que, dans leur
système juridique, leurs avocats généraux ou procureurs
généraux étaient différents du procureur général
belge, tant du point de vue organique que fonctionnel. Ainsi, leur rôle
serait différent selon la nature du contentieux (pénal ou civil,
voire disciplinaire), ils ne seraient pas partie à la procédure
ni l’adversaire de quiconque, leur indépendance serait garantie et leur
rôle se limiterait à celui d’un amicus curiae agissant
dans l’intérêt général ou pour assurer l’unité
de la jurisprudence.
68. Le
Gouvernement français ne fait pas exception : il soutient, lui aussi,
que l’institution du commissaire du Gouvernement au sein du contentieux administratif
français diffère des autres institutions critiquées dans
les arrêts précités, parce qu’il n’existe aucune distinction
entre siège et parquet au sein des juridictions administratives, que
le commissaire du Gouvernement, du point de vue statutaire, est un juge au même
titre que tous les autres membres du Conseil d’Etat et que, du point de vue
fonctionnel, il est exactement dans la même situation que le juge rapporteur,
sauf qu’il s’exprime publiquement mais ne vote pas.
69. La
Cour admet que, par rapport aux juridictions de l’ordre judiciaire, la juridiction
administrative française présente un certain nombre de spécificités,
qui s’expliquent par des raisons historiques.
Certes, la création et l’existence même
de la juridiction administrative peuvent être saluées comme l’une
des conquêtes les plus éminentes d’un Etat de droit, notamment
parce que la compétence de cette juridiction pour juger les actes de
l’administration n’a pas été acceptée sans heurts. Encore
aujourd’hui, les modalités de recrutement du juge administratif, son
statut particulier, différent de celui de la magistrature judiciaire,
tout comme les spécificités du fonctionnement de la justice administrative
(paragraphes 33-52 ci-dessus) témoignent de la difficulté qu’éprouva
le pouvoir exécutif pour accepter que ses actes soient soumis à
un contrôle juridictionnel.
Pour ce qui est du commissaire du Gouvernement,
la Cour en convient également, il n’est pas contesté que son rôle
n’est nullement celui d’un ministère public ni qu’il présente
un caractère sui generis propre au système du contentieux administratif
français.
70. Toutefois,
la seule circonstance que la juridiction administrative, et le commissaire du
Gouvernement en particulier, existent depuis plus d’un siècle et fonctionnent,
selon le Gouvernement, à la satisfaction de tous, ne saurait justifier
un manquement aux règles actuelles du droit européen (voir arrêt
Delcourt du 17 janvier 1970, série A n° 11, § 36). La Cour rappelle
à cet égard que la Convention est un instrument vivant à
interpréter à la lumière des conditions de vie actuelles
et des conceptions prévalant de nos jours dans les Etats démocratiques
(voir, notamment, l’arrêt Burghartz c. Suisse du 22 février 1994,
série A n° 280-B, § 28).
71. Nul
n’a jamais mis en doute l’indépendance ni l’impartialité du commissaire
du Gouvernement, et la Cour estime qu’au regard de la Convention, son existence
et son statut organique ne sont pas en cause. Toutefois la Cour considère
que l’indépendance du commissaire du Gouvernement et le fait qu’il n’est
soumis à aucune hiérarchie, ce qui n’est pas contesté,
ne sont pas en soi suffisants pour affirmer que la non-communication de ses
conclusions aux parties et l’impossibilité pour celles-ci d’y répliquer
ne seraient pas susceptibles de porter atteinte aux exigences d’un procès
équitable.
En effet, il convient d’attacher une grande importance
au rôle réellement assumé dans la procédure par le
commissaire du Gouvernement et plus particulièrement au contenu et aux
effets de ses conclusions (voir, par analogie et parmi beaucoup d’autres, l’arrêt
Van Orshoven précité, § 39).
3. En ce qui concerne la non-communication
préalable des conclusions du commissaire du Gouvernement et l’impossibilité
d’y répondre à l’audience
72. La
Cour rappelle que le principe de l’égalité des armes – l’un des
éléments de la notion plus large de procès équitable
– requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité raisonnable
de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans
une situation de net désavantage par rapport à son adversaire
(voir, parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Nideröst-Huber c. Suisse
du 18 février 1997, Recueil
1997-I, § 23).
73. Or,
indépendamment du fait que, dans la majorité des cas, les conclusions
du commissaire du Gouvernement ne font pas l’objet d’un document écrit,
la Cour relève qu’il ressort clairement de la description du déroulement
de la procédure devant le Conseil d’Etat (paragraphes 40 à 52
ci-dessus) que le commissaire du Gouvernement présente ses conclusions
pour la première fois oralement à l’audience publique de jugement
de l’affaire et que tant les parties à l’instance que les juges et le
public en découvrent le sens et le contenu à cette occasion.
La requérante ne saurait tirer du droit
à l’égalité des armes reconnu par l’article 6 § 1
de la Convention le droit de se voir communiquer, préalablement à
l’audience, des conclusions qui ne l’ont pas été à l’autre
partie à l’instance, ni au rapporteur, ni aux juges de la formation de
jugement (voir l’arrêt Nideröst-Huber précité, §
23). Aucun manquement à l’égalité des armes ne se trouve
donc établi.
74. Toutefois,
la notion de procès équitable implique aussi en principe le droit
pour les parties à un procès de prendre connaissance de toute
pièce ou observation soumise au juge, fût-ce par un magistrat indépendant,
en vue d’influencer sa décision, et de la discuter (voir les arrêts
précités Vermeulen c. Belgique, § 33, Lobo Machado c. Portugal,
§ 31, Van Orshoven c. Belgique, § 41, K.D.B. c. Pays-Bas, § 44
et Nideröst-Huber c. Suisse, § 24).
75. Pour
ce qui est de l’impossibilité pour les parties de répondre aux
conclusions du commissaire du Gouvernement à l’issue de l’audience de
jugement, la Cour se réfère à l’arrêt Reinhardt et
Slimane-Kaïd du 31 mars 1998 (précité). Dans cette affaire,
elle avait constaté une violation de l’article 6 § 1 du fait que
le rapport du conseiller rapporteur, qui avait été communiqué
à l’avocat général, ne l’avait pas été aux
parties (voir paragraphe 105 de l’arrêt). En revanche, s’agissant des
conclusions de l’avocat général, la Cour s’est exprimée
comme suit au paragraphe 106 de son arrêt :
« L’absence de communication des conclusions
de l’avocat général est pareillement sujette à caution.
De nos jours, certes, l’avocat général
informe avant le jour de l’audience les conseils des parties du sens de ses
propres conclusions et, lorsque, à la demande desdits conseils, l’affaire
est plaidée, ces derniers ont la possibilité de répliquer
aux conclusions oralement ou par une note en délibéré (...).
Eu égard au fait que seules des questions de pur droit sont discutées
devant la Cour de cassation et que les parties y sont représentées
par des avocats hautement spécialisés, une telle pratique est
de nature à offrir à celles-ci la possibilité de prendre
connaissance des conclusions litigieuses et de les commenter dans des conditions
satisfaisantes. Il n’est toutefois pas avéré qu’elle existât
à l’époque des faits de la cause. »
76. Or,
à la différence de l’affaire Reinhardt et Slimane-Kaïd, il
n’est pas contesté que dans la procédure devant le Conseil d’Etat,
les avocats qui le souhaitent peuvent demander au commissaire du Gouvernement,
avant l’audience, le sens général de ses conclusions. Il n’est
pas davantage contesté que les parties peuvent répliquer, par
une note en délibéré, aux conclusions du commissaire du
Gouvernement, ce qui permet, et c’est essentiel aux yeux de la Cour, de contribuer
au respect du principe du contradictoire. C’est d’ailleurs ce que fit l’avocat
de la requérante en l’espèce (paragraphe 26 ci-dessus).
Enfin, au cas où le commissaire du Gouvernement
invoquerait oralement lors de l’audience un moyen non soulevé par les
parties, le président de la formation de jugement ajournerait l’affaire
pour permettre aux parties d’en débattre (paragraphe 49 ci-dessus).
Dans ces conditions, la Cour estime que la procédure suivie devant le Conseil d’Etat offre suffisamment de garanties au justiciable et qu’aucun problème ne se pose sous l’angle du droit à un procès équitable pour ce qui est du respect du