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COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

AFFAIRE Z ET AUTRES c. ROYAUME-UNI

(Requête n° 29392/95)

ARRÊT

STRASBOURG

10 mai 2001

 


En l’affaire Z et autres c. Royaume-Uni,

La Cour européenne des Droits de l’Homme, siégeant en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :

          M.     L. Wildhaber, président,
          Mme   E. Palm,
          MM.  C.L. Rozakis,
                   J.-P. Costa,
                   L. Ferrari Bravo,
                   L. Caflisch,
                   P. Kuris,
                   J. Casadevall,
                   B. Zupancic,
          Mme   N. Vajic,
          M.     J. Hedigan,
          Mmes  W. Thomassen,
                   M. Tsatsa-Nikolovska,
          MM.  E. Levits,
                   K. Traja,
                   A. Kovler,
          Lady Justice Arden, juge ad hoc,

ainsi que de M. P.J. Mahoney, greffier ajoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 28 juin et 11 octobre 2000 et le 4 avril 2001,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  L’affaire a été déférée à la Cour, conformément aux dispositions qui s’appliquaient avant l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »), par la Commission européenne des Droits de l’Homme (« la Commission ») le 25 octobre 1999 (article 5 § 4 du Protocole n° 11 et anciens articles 47 et 48 de la Convention).

2.  A son origine se trouve une requête (n° 29392/95) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et dont cinq ressortissants de cet Etat, Z, A, B, C et D, avaient saisi la Commission le 9 octobre 1995 en vertu de l’ancien article 25 de la Convention.

3.  Les requérants alléguaient que l’autorité locale n’avait pas pris les mesures adéquates pour les protéger de la négligence et des abus graves
dont on savait qu’ils étaient victimes du fait des mauvais traitements que leur infligeaient leurs parents ; ils prétendaient également ne pas avoir eu accès à un tribunal ou disposé d’un recours effectif à cet égard. Ils invoquaient les articles 3, 6, 8 et 13 de la Convention.

4.  La Commission a déclaré la requête recevable le 26 mai 1998. Le 6 septembre 1999, conformément au souhait exprès des parents adoptifs de D, elle a décidé de considérer que celle-ci ne figurait plus au nombre des requérants. Dans son rapport du 10 septembre 1999 (ancien article 31 de la Convention), elle formule l’avis unanime qu’il y a eu violation de l’article 3 de la Convention, qu’aucune question distincte ne se pose sous l’angle de l’article 8, qu’il y a eu violation de l’article 6 et qu’aucune question distincte ne se pose sous l’angle de l’article 13.

5.  Devant la Cour, les requérants, qui ont été admis au bénéfice de l’assistance judiciaire, sont représentés par Mes Ben Emerson et Penelope Wood, avocats au barreau de Londres. Le gouvernement britannique (« le Gouvernement ») est représenté par son agente, Mme Susan McGrory, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth. Le président de la Cour a accédé à la demande de non-divulgation de leur identité formulée par les requérants (article 47 § 3 du règlement).

6.  Le 6 décembre 1999, le collège de la Grande Chambre a décidé que l’affaire devait être examinée par celle-ci (article 100 § 1 du règlement). La composition de la Grande Chambre a été fixée conformément aux dispositions des articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention et 24 du règlement. Le président de la Cour a décidé que, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice (articles 24, 43 § 2 et 71 du règlement), l’affaire devait être attribuée à la même Grande Chambre que l’affaire T.P. et K.M. c. Royaume-Uni (requête n° 28945/95). A la suite du déport de Sir Nicolas Bratza, juge élu au titre du Royaume-Uni, qui avait pris part à l’examen de la cause au sein de la Commission (article 28), le Gouvernement a désigné Lady Justice Arden pour siéger en qualité de juge ad hoc (articles 27 § 2 de la Convention et 29 § 1 du règlement).

7.  Les requérants comme le Gouvernement ont déposé un mémoire. Des observations ont également été reçues de Mme Géraldine Van Beuren, directrice du programme sur les droits internationaux de l’enfant (université de Londres), que le président avait autorisée à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 61 § 3 du règlement).

8.  Une audience s’est déroulée en public au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 28 juin 2000 (article 59 § 2 du règlement).


Ont comparu :

–  pour le Gouvernement
Mme  S. McGrory,           ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth                                agente,
M.    D. Anderson QC,   ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth
Mme  J. Stratford,         ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth                              conseils,
Mmes S. Ryan,                  ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth
         J. Gray,                   ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth
M.    M. Murmane,         ministère des Affaires étrangères
                                         et du Commonwealth                         conseillers ;

–  pour les requérantes
M.    B. Emerson QC,                                                                    conseil,
Mmes P. Wood, solicitor
         M. Maughan, solicitor,
         E. Gumbel QC,
         N. Mole, centre AIRE,                                                    conseillères.

 

La Cour a entendu en leurs déclarations MM. Emerson et Anderson.

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

9.  Les requérants sont quatre frères et sœurs :

       –  Z, née en 1982 ;

       –  A, né en 1984 ;

       –  B, né en 1986 ;

       –  C, née en 1988.

10.  Leurs parents se marièrent en novembre 1981.

11.  La famille fut signalée pour la première fois aux services sociaux en octobre 1987 par leur visiteuse sanitaire, préoccupée par la situation des enfants et par des problèmes conjugaux. Aux dires de celle-ci, Z allait voler de la nourriture la nuit. A la suite de ce signalement, une réunion impliquant les diverses administrations concernées se tint le 24 novembre 1987 ; il fut décidé qu’un travailleur social et une visiteuse sanitaire devaient se rendre au domicile de la famille. La situation de celle-ci fut évoquée lors d’une réunion ultérieure en mars 1988. Comme elle semblait moins préoccupante, le dossier fut clos.

12.  En septembre 1988, un voisin rapporta que les enfants passaient la majeure partie de la journée dehors, la maison étant fermée à clé.

13.  En avril 1989, la police indiqua que les chambres des enfants étaient sales. Leur médecin généraliste fit la même remarque et observa que les portes des chambres étaient fermées à clé. La directrice de l’école des enfants, Mme Armstrong, se déclara préoccupée en mai 1989 et demanda une réunion ad hoc. En juin 1989, la NSPCC (National Society for the Prevention of Cruelty to Children – Association pour la prévention de la cruauté envers les enfants) et le services des urgences firent aussi un signalement à la suite de plaintes des voisins qui affirmaient que la maison était sale, que les enfants passaient la plus grande partie de la journée enfermés dans leurs chambres, qu’ils étaient rarement autorisés à sortir pour jouer et qu’ils pleuraient souvent. En août 1989, la grand-mère maternelle des enfants se plaignit aux services sociaux de la façon dont leur mère s’occupait d’eux et les corrigeait.

14.  Lors d’une réunion interprofessionnelle du 4 octobre 1989 entre les services sociaux, la directrice de l’école, le médecin généraliste et la visiteuse sanitaire des enfants, il fut décidé qu’aucun travailleur social ne serait assigné à la famille. Le poids des aînés serait contrôlé à l’école et la visiteuse sanitaire devait poursuivre ses visites régulières à la famille. Il se dégagea de la réunion que le problème tenait moins à un risque d’abus physiques qu’aux carences et à la négligence des parents, et qu’il fallait aider ceux-ci à mieux assumer leur rôle.

15.  En octobre 1989, alors que les requérants étaient en vacances, leur maison fut cambriolée. En entrant, la police constata qu’elle était très mal tenue. Des serviettes hygiéniques et des couches souillées traînaient dans un placard et les matelas des lits des enfants étaient imprégnés d’urine. Lors d’une réunion interprofessionnelle tenue le 13 décembre 1989, la visiteuse sanitaire demanda l’inscription des quatre aînés sur la liste des enfants à risque, car elle pensait que leur mère n’était pas capable de s’occuper d’eux de façon suivie. La suggestion ne fut pas retenue. Toutefois, une assistante sociale, Mme M., fut affectée à la famille. On considéra qu’il n’était pas approprié de convoquer une réunion ad hoc à ce stade. Avant la réunion, Z et A avaient dit à la directrice de l’école que A avait été frappé avec un tisonnier. Il fut décidé que cette déclaration devrait être vérifiée.

16.  Le 23 mars 1990, lors d’une réunion interprofessionnelle, une amélioration fut relevée quant à l’état de la maison ; les visites avaient en effet permis de constater que les lits des enfants étaient propres, sauf en deux occasions. En revanche, Z et A avaient été vus en train de fouiller les poubelles de l’école à la recherche de nourriture. Il y avait donc toujours matière à préoccupation, d’autant qu’une autre naissance était attendue.

17.  Lors d’une réunion interprofessionnelle tenue le 11 juillet 1990, la directrice de l’école fit état d’une détérioration de la situation des enfants ; Z et A cherchaient toujours de la nourriture dans les poubelles et A n’était pas propre. Mme M. déclara qu’elle se rendait toutes les semaines au domicile de la famille et qu’elle vérifiait l’état des chambres des enfants. Elle avait remarqué que les enfants dînaient vers 16 heures – 16 h 30 et ne mangeaient plus rien jusqu’au lendemain matin. Ils étaient en outre envoyés au lit à 18 heures. La fourniture d’une aide supplémentaire à la mère par l’intermédiaire d’une association de bénévoles fut envisagée.

18.  Vers septembre 1990, on rapporta que A et B avaient des ecchymoses sur le visage. Avertie par des voisins qui affirmaient avoir entendu des cris en provenance de la maison des requérants, la police fit une enquête mais ne constata aucune trace de coups. Les policiers alertèrent les services sociaux, précisant que « la maison était dans un état épouvantable qui ne convenait pas [aux] enfants. »

19.  Lors d’une autre réunion interprofessionnelle, tenue le 3 octobre 1990, l’assistante sociale, Mme M., se dit préoccupée par l’état de saleté des requérants et le désintérêt de la mère. Apparemment, les enfants déféquaient dans leurs chambres et étalaient les excréments sur les vitres des fenêtres. La directrice de l’école exprima elle aussi son inquiétude, en particulier au sujet des garçons, A et B, qui lui avaient confié que des blocs de bois étaient placés derrière les portes de leurs chambres. On décida de continuer à surveiller leur situation.

20.  Le 5 décembre 1990 se tint une nouvelle réunion interprofessionnelle au cours de laquelle les participants décidèrent d’organiser une réunion ad hoc en janvier 1991 en raison des inquiétudes concernant les soins prodigués aux enfants et l’état de leurs chambres. Mme M. estima que l’état de la chambre des garçons s’était énornément détérioré. Elle avait constaté que la pièce était humide et malodorante. Le lit de A était cassé, et une barre de métal faisait saillie. Les draps étaient humides et tachés.

21.  Dans un rapport du 24 janvier 1991, la directrice de l’école déclara que A était mal habillé, hirsute et souvent sale, et qu’il fouillait les poubelles de la cour de l’école à la recherche de trognons de pommes. Z faisait peine à voir, manquait de vitalité et fondait en larmes souvent et sans raison apparente ; elle était de plus en plus isolée au sein de ses camarades de classe, et il y avait eu des incidents fâcheux au cours desquels des remarques désobligeantes avaient été faites sur son apparence. B était un garçon renfermé, d’aspect misérable et dépenaillé. Il arrivait souvent en se plaignant d’avoir froid, pleurait fréquemment et recherchait le contact physique des adultes qui s’occupaient de lui. Il semblait également affamé. La directrice conclut que les besoins des enfants n’étaient pas satisfaits de façon adéquate et que les conditions de vie dans leur foyer et la dynamique familiale étaient source de préoccupation.

22.  Lors d’une réunion ad hoc tenue le 28 janvier 1991, Mme M. déclara que la chambre des garçons ne comportait pas de lampe, de tapis ou de jouets, et que les draps étaient humides, malodorants et souillés, faute d’être changés par la mère. La directrice de l’école déclara que Z était repliée sur elle-même et pleurait souvent, que A fouillait les poubelles de l’école et était souvent sale, et que B était très renfermé, recherchait l’attention des autres et était constamment affamé. Le président de la réunion conclut que malgré les inquiétudes suscitées par la conduite des parents et les conditions de vie au sein du foyer, il y avait peu d’éléments permettant d’envisager une action en justice. En réalité, les parents ne négligeaient pas leurs enfants volontairement et, eu égard à l’éducation lacunaire qu’ils avaient eux-mêmes reçue, ils faisaient leur possible ; il fallait donc continuer à les assister pour tenter d’améliorer la situation. La décision fut prise de ne pas inscrire les enfants sur la liste des enfants à risque.

23.  Le 5 mars 1991, on releva la présence sur le dos de B de contusions « inhabituelles ».

24.  Aucun changement dans les conditions de vie des enfants ne fut constaté lors d’une réunion ultérieure des services sociaux qui eut lieu en avril 1991. La directrice de l’école déclara que Z et A allaient toujours chercher de la nourriture dans les poubelles et que A se repliait de plus en plus sur lui-même. Mme M. rapporta qu’aux dires de la mère les enfants fouillaient les poubelles du parc à la recherche de nourriture lorsqu’ils se rendaient à l’école.

25.  En juillet 1991, la mère des requérants déclara aux services sociaux que les enfants gagneraient à être pris en charge. Le 12 août 1991, les services sociaux reçurent un appel téléphonique d’un voisin, qui affirma que les enfants étaient fréquemment cloîtrés dans une cour très sale derrière la maison, qu’ils criaient constamment et qu’on les tenaient enfermés pendant de longues périodes dans leurs chambres, où ils étalaient des excréments sur les vitres de leurs fenêtres. Les grands-parents maternels déclarèrent ultérieurement à la tutrice ad litem des enfants que Z, que sa mère traitait comme une domestique, devait nettoyer les excréments étalés sur les vitres.

26.  Du 19 au 28 août 1991, les trois aînés passèrent plusieurs semaines auprès d’une famille d’accueil dans le cadre d’un placement temporaire. Les parents nourriciers rapportèrent qu’à son arrivée A. ne savait pas faire sa toilette, prendre un bain ou se laver les dents. Il mouillait son lit toutes les nuits et volait de la nourriture à son frère. B fut décrit comme étant « très effrayé (...) Il ne comprenait pas qu’il pouvait jouer dans le jardin et que la porte restait ouverte pour qu’il puisse rentrer ; il s’attendait à ce qu’elle soit verrouillée ». Il fallut aussi lui apprendre à utiliser les toilettes correctement et à s’essuyer.

27.  Lors d’une réunion interprofessionnelle qui se tint le 18 septembre 1991, Mme M. déclara que l’état de la chambre des garçons se détériorait. Leurs matelas étaient déchirés et les ressorts étaient apparents. Les garçons volaient de la nourriture, et l’on avait également vu C en faire autant. Leur mère prétendait ne pas pouvoir les contrôler. On décida de ne pas envisager de réunion pour enfants à risque, mais de contrôler le poids des trois aînés à l’école une fois par mois, et de charger la visiteuse sanitaire de vérifier le poids des deux plus jeunes. Il fut également prévu d’organiser un placement temporaire pour Z, A et B pendant les vacances et un week-end sur quatre.

28.  En novembre et décembre 1991, on constata un strabisme chez C. Pendant les mois suivants, la mère ne se rendit pas aux rendez-vous chez l’ophtalmologiste.

29.  Lors d’une réunion interprofessionnelle qui eut lieu le 21 novembre 1991, on rapporta que la mère des enfants s’était déclarée incapable de contrôler le comportement des requérants, qui refusaient d’aller au lit lorsqu’on le leur demandait et qui volaient de la nourriture. L’état de la maison fut jugé acceptable, bien qu’il fallût toujours faire attention à la chambre des garçons. Le poids des enfants avait été contrôlé. On releva que Z avait pris près d’un kilo pendant les deux mois précédents, alors qu’elle n’avait pris en tout qu’un peu plus d’un kilo au cours des deux années précédentes. A avait pris moins d’un kilo et demi en un an. B avait pris moins de 300 g en un an et sa croissance était en deçà de la médiane. C se situait dans le premier quartile quant au poids. On évoqua la possibilité d’une prise en charge des trois aînés par l’autorité locale afin de permettre à la mère de « reprendre pied ». Les services sociaux envisagèrent une période de six semaines, le médecin généraliste estimant pour sa part que dix-huit à vingt-quatre mois étaient nécessaires.

30.  En décembre 1991, on présenta à la mère des requérants une assistante sociale chargée de l’aider à faire les courses, tenir son budget et cuisiner.

31.  Z, A et B furent placés chez des bénévoles entre janvier et mars 1992, période pendant laquelle ils prirent du poids. En mars, puis en avril, leur mère demanda si les garçons, A et B, pouvaient être placés en vue d’une adoption.

32.  Le 14 janvier 1992, C commença à aller au jardin d’enfants d’un centre familial. On releva qu’elle était peu socialisée, manquait de confiance en elle, était incapable de partager et avait un vocabulaire limité.

33.  Lors d’une autre réunion interprofessionnelle tenue le 9 mars 1992, on décida de prévoir une autre période de placement temporaire. Les relevés de poids des enfants furent examinés, une augmentation étant constatée pour Z, A et B.

34.  Les parents des enfants divorcèrent en avril 1992.

35.  Lors d’une autre réunion interprofessionnelle, qui eut lieu le 30 avril 1992, on décida de donner suite au souhait exprimé par la mère des requérants concernant le placement de A et B en vue d’une adoption. La directrice de l’école se déclara préoccupée par la conception qu’avait la mère de ses fonctions parentales, eu égard notamment à la place de Z dans le foyer et au rôle maternel qu’elle y jouait. Mme M. fit état d’une détérioration des conditions de vie de A et B.

36.  Le 10 juin 1992, la mère des requérants sollicita la prise en charge de ses enfants car elle n’en venait pas à bout. Elle déclara que si on ne les lui retirait pas, elle finirait par les maltraiter. La décision fut prise de placer les enfants dans des foyers d’accueil d’urgence. Le 22 juin 1992, à l’issue d’une réunion de protection de l’enfance, ils furent inscrits sur la liste des enfants à risque, dans la catégorie des enfants victimes de négligence et d’abus affectifs.

37.  Les requérants furent tous placés dans des foyers différents. A son arrivée, il fut constaté que les vêtements de Z étaient sales et ne lui allaient pas. La fillette déclara qu’elle ne voulait pas vivre avec ses frères et sœurs car elle n’appréciait pas d’avoir à s’en occuper constamment. A mouillait son lit toutes les nuits, évitait tout contact physique et faisait des cauchemars. B ne savait pas utiliser les toilettes ou le papier hygiénique. C s’attacha très vite à sa famille d’accueil.

38.  L’autorité locale décida le 8 octobre 1992 de solliciter des ordonnances de prise en charge concernant les enfants. Des ordonnances de prise en charge provisoire furent rendues le 7 décembre 1992.

39.  Une tutrice ad litem fut désignée le 18 janvier 1993 et recommanda l’émission d’ordonnances de prise en charge afin d’éviter que les enfants ne subissent d’autres préjudices. Elle déclara qu’il y avait « des preuves en abondance que les enfants [avaient] été victimes de mauvais traitements physiques et psychologiques. » Elle releva que leur santé avait également été négligée par leur parents, qui avaient souvent omis de se rendre aux rendez-vous chez les opticiens et les médecins.

40.  Tous les requérants furent examinés par le docteur Dora Black, pédopsychiatre consultante, en janvier 1993. Le docteur Black déclara que les trois aînés présentaient tous des signes de troubles psychologiques. Z manifestait des symptômes de grave dépression et se sentait responsable de sa famille et de l’éclatement de celle-ci. Selon le médecin, le comportement qu’avait eu sa mère envers elle se caractérisait par la cruauté et les abus affectifs. On pouvait déceler chez A et B, qui faisaient des cauchemars, des troubles psychiques post-traumatiques, et A souffrait de troubles relationnels chroniques. Le docteur Black remarqua que tous les enfants avaient été privés d’affection et de soins physiques. Elle déclara que ce qu’ils avaient vécu était « pour dire les choses carrément, une expérience horrible » et ajouta qu’il s’agissait de la pire affaire de négligence et d’abus affectifs qu’il lui avait été donné de voir dans sa carrière. A son avis, les services sociaux avaient « tout fait pour éviter d’inscrire ces enfants sur la liste des enfants à risque et [avaient] trop tergiversé, ce qui a[vait] eu pour effet que trois des enfants au moins présent[aient] des troubles psychologiques graves ».

41.  Le juge Tyrer, siégeant au County Court de Milton Keynes, émit le 14 avril 1993 des ordonnances de prise en charge permanente à l’égard des requérants.

42.  En juin 1993, l’Official Solicitor, agissant en qualité de curateur ad litem des requérants, attaqua l’autorité locale en dommages-intérêts pour négligence et/ou manquement à une obligation légale au motif qu’elle avait omis de tenir compte du bien-être des enfants comme la loi l’exigeait, et aurait dû agir plus rapidement et plus efficacement lorsqu’elle avait été mise au courant de leur situation. Il soutenait que l’inertie de l’autorité locale avait entraîné des dommages psychologiques. Le 12 novembre 1993, le juge Turner raya la demande du rôle pour défaut de motif d’agir en justice.

43.  Les requérants saisirent la Cour d’appel (Court of Appeal), qui confirma la décision du juge Turner le 28 février 1994.

44.  Les requérants se pourvurent devant la Chambre des lords. Le 29 juin 1995, celle-ci les débouta, estimant qu’aucune action pour négligence ou manquement à une obligation légale ne pouvait être engagée à l’encontre de l’autorité locale dans le cadre de l’accomplissement de ses devoirs en matière de protection de l’enfance au sens de la loi de 1989 sur les enfants (Children Act 1989). L’affaire est connue sous la référence X and others v. Bedfordshire County Council (All England Reports 1995, vol. 3, p. 353).

45.  Lord Browne-Wilkinson prononça la décision principale (leading judgment). Quant aux moyens concernant le manquement à une obligation légale, il déclara notamment :

« (...) Je pars du principe que les lois en question ont toutes pour objet d’établir un système administratif destiné à améliorer les conditions sociales. Le secteur social en cause est particulièrement sensible, et implique des choix très délicats concernant l’équilibre à ménager entre la protection de l’enfant contre une menace immédiate et la mise à mal de sa relation avec ses parents. Dans ces conditions, j’estime que seule une loi libellée avec une exceptionnelle clarté pourrait faire conclure que les parlementaires ont entendu permettre l’engagement de la responsabilité des personnes chargées de cette difficile mission dans les cas où des investigations menées a posteriori font apparaître qu’elles ont pris des décisions erronées, manquant ainsi à leurs obligations légales. (...)

Lorsque l’on se penche sur les termes employés dans la loi pour définir les devoirs invoqués, l’on s’aperçoit, à mon sens, qu’ils ne dénotent aucune intention de créer un droit d’agir devant les tribunaux civils. »

46.  Quant à la prétention selon laquelle l’autorité locale avait un devoir de vigilance envers les requérants en vertu du droit de la responsabilité pour négligence, Lord Browne-Wilkinson fit notamment les observations suivantes :

« J’en viens à présent à examiner si, conformément aux principes ordinaires exposés dans l’affaire Caparo (Appeal Court 1990, vol. 2, p. 605), l’autorité locale (...) a un devoir direct de vigilance envers les demandeurs. L’autorité locale admet qu’elle aurait pu prévoir que les demandeurs subiraient un préjudice si elle accomplissait ses obligations légales avec négligence, et reconnaît que la relation entre elle-même et les demandeurs était suffisamment étroite. Le troisième critère fixé dans l’affaire Caparo consiste à vérifier qu’il est juste et raisonnable, au vu de l’ensemble des circonstances, d’imposer un devoir de vigilance au titre de la common law (...)

Le Master of the Rolls a exprimé l’avis, auquel je souscris, que le premier des impératifs à prendre en compte par le droit est que les dommages causés doivent être réparés et qu’il faut des considérations très puissantes pour que ce principe cède le pas (All England Reports 1994, vol. 4, pp. 602-619). Or, selon moi, il est de pareilles considérations en l’espèce.

Premièrement, à mon sens, un devoir de vigilance au titre de la common law ébranlerait l’ensemble du système légal de protection des enfants à risque. Il ressort des instructions ministérielles exposées dans le document intitulé « Travailler ensemble » que la protection de ces enfants n’est pas le domaine exclusif des services sociaux de l’autorité locale. Le système est interdisciplinaire et implique la participation de la police, des organismes de formation, des médecins et d’autres personnes. A tous les stades, il requiert des discussions, recommandations et décisions communes. L’organisation centrale est la Conférence pour la protection de l’enfance, organe multidisciplinaire qui décide s’il convient ou non d’inscrire l’enfant sur la liste des enfants à risque. Ce processus d’action commune est en vigueur non seulement parce qu’il s’agit d’une bonne pratique, mais également parce qu’il est prévu par des directives qui ont force obligatoire pour l’autorité locale et qui sont extrêmement détaillées et complètes : la version actuelle de « Travailler ensemble » comporte 126 pages. Introduire dans un tel système un devoir de vigilance fondé sur la common law que l’on ne pourrait faire jouer que contre l’une des parties prenantes serait manifestement injuste. Imposer une telle responsabilité à tous les organes participant au système entraînerait des problèmes presque insurmontables quant à la détermination de la responsabilité, principale ou concurrente, de chacun des organismes dans la prise d’une décision jugée fautive.

Deuxièmement, le travail de l’autorité locale et de ses fonctionnaires concernant les enfants à risque est extraordinairement délicat. La loi commande à l’autorité locale de prendre en compte non seulement le bien-être physique de l’enfant, mais également les avantages qu’il y a à préserver son environnement familial. (...) Dans l’une des affaires d’enfants victimes d’abus, on reproche à l’autorité locale d’avoir pris l’enfant en charge trop précipitamment ; dans l’autre, on lui fait grief de ne pas avoir retiré les enfants à leur mère. Comme on peut le lire à la page 244 du rapport de 1987 sur l’enquête concernant les enfants victimes d’abus à Cleveland (ci-après le « rapport Cleveland de 1987 ») :

« (...) C’est une tâche délicate et difficile que de trouver le juste milieu entre agir trop tôt et agir trop tard. Tout en privilégiant l’intérêt de l’enfant, les services sociaux doivent respecter les droits des parents ; ils doivent aussi travailler si possible en collaboration avec les parents pour le bien des enfants. Les parents eux-mêmes ont fréquemment besoin d’aide. Ces deux objectifs entrent inévitablement en conflit. »

Ensuite, si une responsabilité délictuelle devait être imposée, les autorités locales pourraient très bien adopter une attitude plus prudente et plus défensive dans l’accomplissement de leurs devoirs. Par exemple, ainsi qu’il ressort clairement du rapport de Cleveland, il est quelquefois vital de décider rapidement de retirer un enfant à ses parents. Si l’on décide que la responsabilité de l’autorité doit pouvoir être engagée pour négligence dans la décision de prise en charge (la négligence tenant à l’insuffisance de l’enquête préalable sur les allégations), la tentation sera grande de repousser la prise d’une telle décision jusqu’à ce que des investigations supplémentaires soient conduites, dans l’espoir de trouver des faits plus concrets. Non seulement ce retard sera préjudiciable à l’enfant qui subit effectivement des abus, mais le surcroît de travail engendré par ces investigations supplémentaires réduira le temps consacré à d’autres affaires et d’autres enfants.

La relation entre le travailleur social et les parents de l’enfant est souvent conflictuelle, les parents souhaitant continuer à s’occuper de l’enfant et le travailleur social étant amené à envisager de le retirer du foyer familial. Cette situation crée un terrain propice à la prolifération de sentiments hostiles et de conflits en justice souvent stériles, dont le coût financier et humain sera pris sur les ressources destinées au fonctionnement du service social. Le spectre de procès futiles et coûteux est fréquemment agité pour justifier de ne pas imposer d’obligation légale. Mais les circonstances entourant les affaires d’enfants victimes d’abus font que le risque est grand et ne peut être ignoré.

S’il n’y avait pas d’autre moyen de porter remède aux dysfonctionnements du système légal de protection de l’enfance, cela constituerait un argument de poids pour imposer un devoir de vigilance. Mais les procédures contentieuses prévues à l’article 76 de la loi de 1980 et celles, beaucoup plus complètes, à présent fixées dans la loi de 1989 fournissent au justiciable un moyen de faire enquêter sur ses plaintes, sans toutefois lui donner la possibilité d’obtenir réparation. En outre, on a fait valoir (sans que cela soit contesté) que le médiateur auprès des autorités locales aurait le pouvoir d’enquêter sur ce type de cas.

Enfin, l’arrêt de cette Chambre dans l’affaire Caparo (Appeal Court, 1990, vol. 2, p. 605) précise que pour décider s’il convient de développer de nouvelles catégories d’actions pour négligence, une juridiction doit adopter une démarche progressive et raisonner par analogie avec les catégories déjà définies. Nous n’avons été renvoyés à aucune catégorie d’affaires pour lesquelles l’existence d’un devoir de vigilance aurait été établie et qui présenterait une analogie quelconque avec les présentes affaires. En l’espèce, pour la première fois, les demandeurs visent à faire reconnaître un devoir de vigilance fondé sur la common law dans le cadre de la gestion d’un système légal de protection sociale. Ce système a pour objet de protéger les membres les plus faibles de la société (les enfants) contre le mal que leur font d’autres personnes. Il amène ses administrateurs à exercer des pouvoirs discrétionnaires qui ne peuvent exister dans le secteur privé et qui, dans de nombreux cas, les font entrer en conflit avec ceux qui, selon le droit commun, sont responsables du bien-être de l’enfant. A mon sens, les éléments de comparaison les plus proches sont les affaires dans lesquelles on a cherché à imposer un devoir de vigilance à la police (dans le cadre de sa fonction de protection des membres vulnérables de la société contre les délits commis par autrui), ou les dispositions légales réglementant les transactions financières qui visent à protéger les investisseurs des pratiques malhonnêtes. Dans aucun des ces cas, on n’a jugé approprié d’ajouter au système légal un devoir de vigilance fondé sur la common law permettant de demander réparation d’un défaut de protection du faible contre le délinquant. (...) J’estime que les tribunaux devraient y regarder à deux fois avant de retenir la responsabilité délictuelle de ceux que le Parlement a investis de la mission de protéger la société contre les méfaits d’autrui. »

47.  Z et C, les deux filles, ont dans l’intervalle été adoptées. Les garçons, A et B, furent à l’origine placés dans des familles d’accueil. A la suite de l’échec de la procédure engagée en vue de son adoption, B fut placé dans une maison d’accueil thérapeutique en juillet 1995. Deux ans plus tard, il fut de nouveau confié à une famille d’accueil, auprès de laquelle il demeura tout en fréquentant un établissement d’éducation spéciale. En janvier 1996, A fut placé dans un foyer thérapeutique, où il séjourna pendant deux ans. Apparemment, plusieurs tentatives de placement dans des familles d’accueil se soldèrent par un échec. Son dossier indique qu’il a fait l’objet de douze placements en huit ans. Il se trouve actuellement dans un foyer pour enfants.

48.  En mai 1996, un service d’adoption auquel l’autorité locale avait délégué certaines responsabilités saisit au nom des enfants le Fonds d’indemnisation des dommages résultant d’infractions pénales (Criminal Injuries Compensation Board – le CICB). Il motiva sa demande pour chaque enfant séparément : Z avait souffert de négligence grave et de privations chroniques, ce qui entraînerait probablement le besoin d’un traitement spécialisé à l’adolescence, lorsque les séquelles affectives des abus pourraient se manifester ; A avait souffert de privations physiques, d’abus affectifs, de sévices corporels, et peut-être d’abus sexuels – il présentait en outre des cicatrices permanentes et était toujours suivi par un pédopsychiatre ; B avait subi des privations physiques et affectives extrêmes et certains éléments indiquaient qu’il avait été victime de sévices sexuels – lui aussi avait des cicatrices physiques permanentes et suivait une thérapie ; enfin, C avait subi des privations physiques et affectives extrêmes et, en outre, ses parents avaient négligé de lui faire suivre le traitement ophtalmologique nécessaire.

49.  En février 1997, le CICB octroya 1 000 livres sterling (GBP) à Z, 3 000 GBP à A et 3 000 GBP à B pour les dommages dont ils avaient été victimes entre 1987 et 1992, et 2 000 GBP à C pour le préjudice subi entre 1988 et 1992. Dans une lettre du 20 mai 1998 adressée à l’Official Solicitor, le CICB précisait :

« Le membre du Fonds qui a exminé ces cas a conclu que les enfants se sont trouvés en butte à une négligence extrême sur une longue période, mais a expliqué à leurs conseillers que le Fonds ne peut allouer une indemnité que s’il est convaincu, sur la base de l’ensemble des éléments mis à sa disposition, que le demandeur a subi un préjudice – corporel ou psychologique – directement imputable à un acte de violence (...) Il a toutefois la conviction qu’outre la « négligence », ces enfants ont subi des dommages corporels et psychologiques tels qu’il est en mesure d’accorder une indemnité à chacun d’entre eux (...) »

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A.  Les devoirs des autorités locales en matière de protection de l’enfance

50.  Avant l’entrée en vigueur, le 14 octobre 1991, de la législation actuelle, à savoir la loi de 1989 sur les enfants (Children Act 1989), les devoirs de l’autorité locale en matière d’assistance à l’enfance était régis par la loi de 1980 sur la protection de l’enfance (Child Care Act 1980).

Les articles 1 et 2 de la loi de 1980 sur la protection de l’enfance se lisaient ainsi :

« 1.  Toute autorité locale a le devoir de fournir avis, conseils et assistance de nature à favoriser le bien-être des enfants en réduisant la nécessité de les prendre en charge ou de maintenir leur prise en charge.

2-1)  Lorsque l’autorité locale constate, à propos d’un enfant de son ressort qui semble avoir moins de dix-sept ans,

a)  qu’il n’a ni parents ni tuteur, qu’il a été et continue d’être abandonné par ses parents ou son tuteur, ou qu’il s’est égaré ;

b)  que ses parents ou son tuteur sont dans l’impossibilité, temporairement ou durablement, en raison d’une maladie ou d’une infirmité physique ou mentale, d’une incapacité d’un autre ordre ou de toutes autres circonstances, d’assurer son logement, son entretien et son éducation ;

c)  et, dans un cas comme dans l’autre, que son intervention est nécessaire au titre du présent article pour le bien-être de l’enfant, elle a le devoir de le prendre en charge. »

51.  Depuis lors a été adoptée la loi de 1989 sur les enfants, dont l’article 17 prévoit notamment les dispositions suivantes :

« 17.  Services aux enfants nécessiteux, à leurs familles et à d’autres personnes

1)  Outre les devoirs que lui impose le présent chapitre, toute autorité locale a l’obligation générale

a)  de préserver et favoriser le bien-être des enfants nécessiteux de son ressort ; et

b)  dans la mesure où cela est compatible avec l’obligation ci-dessus, de favoriser l’éducation de ces enfants par leurs familles, en mettant à leur disposition un éventail et un niveau de services correspondant aux besoins des enfants concernés.

2)  Aux fins principalement de faciliter l’accomplissement de l’obligation générale que lui impose le présent article, toute autorité locale a les devoirs et pouvoirs particuliers exposés dans le chapitre 1 de l’annexe 2 (...)

10)  Aux fins du présent chapitre, un enfant est considéré comme nécessiteux dans les cas suivants :

a)  s’il est improbable qu’il parvienne ou se maintienne, ou qu’il ait la possibilité de parvenir ou de se maintenir, à un niveau raisonnable de santé ou de développement sans qu’une autorité locale lui prodigue certains services au titre du présent chapitre ;

b)  s’il est probable que son état de santé ou son développement sera notablement altéré ou se détériorera notablement s’il ne bénéficie pas de ces services ; ou

c)  s’il est handicapé (...)

11)  (...) dans le cadre du présent chapitre

le terme « développement » recouvre le développement physique, intellectuel, affectif, social ou comportemental ; et

le terme « santé » désigne la santé physique ou mentale. »

52.  Le chapitre 3 de la loi de 1989 sur les enfants porte sur l’aide aux enfants et aux familles par les autorités locales. La philosophie générale de la loi est précisée au paragraphe 7 du chapitre 1 de l’annexe 2, qui exige des autorités locales qu’elles prennent des mesures raisonnables en vue de réduire la nécessité d’engager des actions en justice concernant des enfants.

53.  L’article 20 comporte les dispositions suivantes :

« 20-1)  L’autorité locale doit fournir un logement à tout enfant nécessiteux de son ressort qui lui semblera en avoir besoin pour l’une des raisons suivantes :

a)  personne n’exerce l’autorité parentale à son égard ;

b)  il s’est égaré ou a été abandonné ; ou

c)  la personne qui s’occupe de lui n’est pas en mesure (que ce soit de façon permanente ou temporaire, et pour quelque raison que ce soit) de le loger ou de le prendre en charge de manière convenable.

4)  Une autorité locale peut fournir un logement à tout enfant de son ressort (même si une personne qui exerce l’autorité parentale à son égard peut le loger) si elle estime que cela est nécessaire pour préserver ou favoriser son bien-être. »

54.  Le chapitre V de la loi de 1989 sur les enfants traite de la protection de l’enfance. L’article 47 prévoit notamment :

« 47-1)  Lorsqu’une autorité locale – (...)

b)  a des motifs raisonnables de supposer qu’un enfant qui réside ou a été trouvé dans son ressort est ou pourrait être victime d’un préjudice important,

elle doit procéder ou faire procéder à toute enquête qu’elle jugera nécessaire pour lui permettre de décider si elle doit prendre des mesures pour préserver ou favoriser le bien-être de l’enfant (...)

8)  Lorsqu’une autorité locale, en vue de se conformer au présent article, conclut que des mesures sont nécessaires pour préserver ou favoriser le bien-être d’un enfant, elle adopte ces mesures (sous réserve qu’elle en ait le pouvoir et la possibilité raisonnable). »

B.  Procédure contentieuse

55.  Une procédure contentieuse est prévue par l’article 26 de la loi de 1989 sur les enfants, dont la partie pertinente en l’espèce est ainsi libellée :

« Contrôle des affaires et enquête sur les déclarations reçues (...)

3)  Toute autorité locale doit mettre en place une procédure aux fins d’examiner les déclarations (y compris les plaintes) qui lui sont adressées par –

a)  un enfant (...) nécessiteux, même si elle ne l’a pas pris en charge ;

b)  un parent d’un tel enfant ; (...)

e)  toute autre personne qui, du point de vue de l’autorité locale, a un intérêt suffisant au bien-être de l’enfant pour qu’elle examine ses déclarations,

concernant l’accomplissement à l’égard de l’enfant de l’une quelconque des fonctions exercées par l’autorité en vertu du présent chapitre.

4)  Dans la mise en place de cette procédure, il faut veiller à ce qu’une personne au moins qui ne dépende pas de l’autorité participe :

a)  à l’examen de l’affaire ; et

b)  à tout débat organisé par l’autorité locale sur les mesures qui, à la lumière de l’examen de l’affaire, paraissent devoir être prises concernant l’enfant. (...)

7)  Lorsque toutes les déclarations ont été examinées selon la procédure établie par l’autorité locale en application du présent article, l’autorité doit :

a)  tenir dûment compte des conclusions des personnes ayant examiné les déclarations ; et

b)  prendre toute disposition pouvant être raisonnablement envisagée pour notifier (par écrit) –

i)  à l’auteur des déclarations,

ii)  à l’enfant (si l’autorité estime qu’il est en mesure de comprendre), et

iii)  à toute autre personne éventuelle dont l’autorité locale pense qu’elle pourrait être concernée,

sa décision sur l’affaire, les motifs qui la sous-tendent et toute mesure qu’elle a prise ou se propose de prendre.

8)  Chaque autorité locale rend publique de la manière qu’elle juge appropriée sa procédure d’examen des déclarations prévue par le présent article. »

56.  Les pouvoirs de contrôle du ministre sur les actes des autorités locales sont précisés aux articles 81 et 84 de la loi de 1989 :

« 81-1)  Le ministre peut faire procéder à une enquête sur toute question relative  –

a)  aux fonctions de la commission des services sociaux d’une autorité locale, pour autant que ces fonctions concernent des enfants ; (...)

84.  Non-respect par l’autorité locale de ses obligations légales : pouvoir du ministre de dénoncer le manquement en question

1)  Si le ministre a la conviction que l’autorité locale a manqué, sans motif valable à l’une quelconque des obligations qui lui sont imposées par ou en vertu de la présente loi, il peut édicter une ordonnance déclarant que l’autorité concernée a failli à l’obligation en question (...)

3)  Toute ordonnance édictée en vertu du paragraphe 1 ci-dessus peut renfermer, si le ministre le juge nécessaire, des instructions visant à garantir le respect de l’obligation, dans un délai pouvant être précisé dans l’ordonnance.

4)  L’exécution de ces instructions peut être obtenue en justice sur ordonnance de mandamus délivrée à la demande du ministre. »

C.  Procédures en dommages-intérêts contre l’autorité locale

57.  En Angleterre et au pays de Galles, il n’existe pas un régime unique de la responsabilité délictuelle obligeant tout auteur d’un dommage à verser une réparation. On distingue au contraire selon le délit : violation de propriété (trespass), malversation (conversion), association de malfaiteurs (conspiracy), négligence, diffamation, etc.

58.  La négligence survient dans des catégories précises de situations, qui sont susceptibles d’être étendues. Le délit de négligence comprend trois éléments constitutifs : un devoir de vigilance, un manquement à ce devoir et un préjudice. Le devoir de vigilance peut être décrit comme le concept définissant les catégories de relations pour lesquelles un défendeur peut être légalement tenu à réparation s’il s’avère qu’il a agi imprudemment. Pour prouver l’existence d’un devoir de vigilance, le demandeur doit démontrer que la situation entre dans une catégorie établie et existante d’affaires où l’on a conclu à l’existence d’un tel devoir. Dans des situations nouvelles, pour démontrer un devoir de vigilance, le demandeur doit satisfaire à un triple critère : il doit établir

–  que le préjudice qu’il a subi était prévisible ;

–  qu’il existait entre lui-même et le défendeur un lien de proximité suffisant ;

–  qu’il est équitable, juste et raisonnable d’engager la responsabilité du défendeur.

Ces critères s’appliquent aussi bien aux actions dirigées contre des particuliers qu’à celles impliquant des organismes publics. L’arrêt de principe est celui qui fut rendu dans l’affaire Caparo Industries v. Dickman (Appeal Court 1990, vol. 2, p. 605).

59.  Si les tribunaux décident qu’il n’existe pas, sur le plan juridique, de devoir de vigilance dans une situation donnée, cette décision s’appliquera par la suite (sous réserve de la doctrine du précédent) aux affaires où les parties se trouveront dans la même relation.

60.  Au Royaume-Uni, l’arrêt de principe dans le domaine de la protection de l’enfance est celui qui fut rendu dans l’affaire X and others v. Bedfordshire County Council (All England Reports 1995, vol. 3, p. 353). Selon cette décision, les autorités locales ne peuvent être poursuivies pour négligence ou pour manquement à une obligation légale dans l’exercice de leurs fonctions concernant le bien-être des enfants. Cet arrêt est rapporté en détail dans la partie « En fait » ci-dessus (paragraphes 45-46).

61.  Depuis l’affaire X et autres, deux autres arrêts importants ont été rendus sur l’étendue de la responsabilité des autorités locales en matière d’assistance à l’enfance.

62.  Le premier, relatif à l’affaire W. and Others v. Essex County Council (All England Reports 1998, vol. 3, p. 111), émane de la Cour d’appel. Il s’agissait des griefs d’une mère et d’un père (premier et deuxième demandeurs) qui avaient accepté d’être parents nourriciers, et qui se plaignaient que l’autorité locale défenderesse eût placé G., un garçon de quinze ans, dans leur foyer alors qu’elle savait que l’intéressé était soupçonné ou convaincu d’avoir commis des abus sexuels. Pendant le séjour de G. chez eux, les trois enfants du couple (quatrième, cinquième et sixième demandeurs) avaient tous été victimes d’abus sexuels et souffert de troubles psychiatriques. Les demandeurs engagèrent une action contre l’autorité locale et le travailleur social concerné, réclamant des dommages-intérêts pour négligence et fausses déclarations. Saisi par les défendeurs d’une demande de radiation pour défaut de motif raisonnable d’agir en justice, le juge rendit une décision de radiation quant aux griefs des parents, mais refusa de rayer l’affaire du rôle pour autant qu’il s’agissait des griefs des enfants. La Cour d’appel confirma la décision. Ses conclusions se trouvent résumées comme suit dans le sommaire de l’arrêt :

« 1) Si une autorité locale ne peut voir sa responsabilité engagée pour les décisions qu’elle prend dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire qu’elle tient de la loi, il n’existe a priori aucune raison d’exclure une responsabilité fondée sur la common law lorsque la décision litigieuse est si déraisonnable qu’elle sort du champ du pouvoir en question. En l’espèce, la communication d’informations aux parents relevait de l’exercice par les défendeurs de leurs droits et devoirs légaux, et il avait été admis que l’on pouvait prétendre de manière défendable que les décisions prises par les défendeurs sortaient du champ de leur pouvoir discrétionnaire. Dès lors, puisqu’il avait également été reconnu que les dommages causés aux enfants étaient raisonnablement prévisibles et que le lien de proximité était suffisant, la question pour la Cour d’appel était de déterminer s’il était juste et raisonnable d’imposer un devoir de vigilance au conseil ou au travailleur social. Elle a jugé que tel n’était pas le cas, considérant qu’un devoir de vigilance au titre de la common law ébranlerait tout l’édifice légal mis en place pour la protection des enfants à risque, que la tâche de l’autorité locale et de ses fonctionnaires à cet égard est extraordinairement difficile et délicate, que les autorités locales pourraient adopter une attitude plus défensive vis-à-vis de leurs devoirs si l’on venait à décider que leur responsabilité délictuelle peut être recherchée, que les relations entre les parents et les travailleurs sociaux sont souvent conflictuelles et que les préjudices subis par les enfants en l’espèce pouvaient être réparés en vertu du régime d’indemnisation des dommages résultant d’infractions pénales. Dès lors, l’autorité concernée n’avait aucun devoir de vigilance envers les parents, qui n’étaient de toute façon que des victimes par ricochet s’agissant du grief relatif aux troubles psychiatriques des enfants (...)

2)  (Opinion dissidente du juge Stuart-Smith) : On peut défendre l’idée que les considérations d’ordre public qui militent contre l’imposition d’un devoir de vigilance fondé sur la common law à une autorité locale relativement à l’exercice de ses obligations légales en matière de protection de l’enfance ne s’appliquent pas lorsque l’autorité en question n’a pas d’obligation légale vis-à-vis des enfants dont la sécurité est en jeu. Dès lors, considérant qu’en l’espèce les enfants concernés n’étaient pas des enfants dont le conseil avait la responsabilité dans le cadre du système de protection de l’enfance, mais vivaient avec leurs parents, et que ceux-ci avaient reçu l’assurance expresse qu’aucun individu auteur d’abus sexuels ne serait placé chez eux, leur grief devrait être accueilli (...) ».

63.  Saisie par les parents, la Chambre des lords déclara le 16 mars 2000 qu’il était impossible de conclure que les troubles psychiatriques dont les parents prétendaient souffrir (sensation d’avoir mis leurs enfants en contact avec l’auteur des abus ou sentiment de culpabilité pour ne pas s’être rendu compte plus tôt des abus) échappaient à la catégorie des troubles psychiatriques reconnus par la loi ; de même, la prétention selon laquelle l’autorité locale avait un devoir de vigilance envers les parents était recevable. On ne pouvait donc affirmer que le grief des parents était si sûrement ou manifestement mal fondé qu’il fallût les empêcher de le présenter au cours d’un procès. Aussi la Chambre des lords accueillit-elle le recours.

64.  Le second arrêt important en la matière est celui que rendit la Chambre des lords le 17 juin 1999 dans l’affaire Barrett v. the London Borough of Enfield (Weekly Law Reports 1999, vol. 3, p. 79). Celle-ci concernait un plaignant qui avait fait l’objet d’une prise en charge entre l’âge de dix mois et celui de dix-sept ans. L’intéressé reprochait à l’autorité locale de s’être montrée négligente et d’avoir ainsi failli à son devoir de protection à son égard, ce qui avait entraîné chez lui de profonds troubles psychiatriques. L’autorité locale avait présenté une demande de radiation pour défaut de motif d’agir en justice. La Chambre des lords accueillit le recours du plaignant. Elle estima à l’unanimité que l’affaire X and Others v. Bedfordshire County Council ne faisait pas obstacle, dans les circonstances de l’espèce, à une action en responsabilité pour négligence intentée par un enfant contre une autorité locale qui l’avait autrefois pris en charge.

65.  Dans l’arrêt qu’il prononça dans cette affaire, Lord Browne-Wilkinson fit les observations suivantes sur la mise en œuvre du devoir de vigilance :

« 1)  Bien que le terme « immunité » soit parfois employé à mauvais escient, la décision qu’il n’est pas équitable, juste et raisonnable de faire peser une responsabilité sur une catégorie particulière de défendeurs, que ce soit de manière générale ou à propos d’un type particulier d’activités, ne revient pas à relever ce groupe d’une responsabilité qui pèse sur le reste du monde. Pour que l’on puisse engager une responsabilité pour négligence, il faut d’abord que l’on estime que, d’une manière générale, il est équitable, juste et raisonnable dans les circonstances de rechercher pareille responsabilité. 2) Dans un grand nombre d’affaires, des considérations d’ordre public ont conduit à la décision qu’il ne serait pas équitable et raisonnable dans les circonstances d’imposer une responsabilité, par exemple pour certaines activités des inspecteurs financiers, des inspecteurs de chantiers, des contrôleurs de la sécurité des navires, des travailleurs sociaux ayant à s’occuper d’affaires d’abus sexuels. Dans toutes ces affaires et dans bien d’autres, les tribunaux ont considéré que les défendeurs ne pourraient mener à bien leurs fonctions essentielles pour la société dans son ensemble s’ils devaient faire preuve de circonspection pour éviter une responsabilité pour négligence. En droit anglais, pour décider s’il est équitable, juste et raisonnable de faire peser sur une catégorie particulière de défendeurs potentiels une responsabilité pour négligence, il faut mettre en balance, d’une part, le préjudice que l’on ferait subir à l’intérêt public en recherchant systématiquement la responsabilité de cette catégorie de personnes, et, d’autre part, la perte globale que l’on causerait à des demandeurs potentiels en estimant qu’ils ne sont pas recevables à intenter une action pour  la perte subie par eux à titre individuel. 3) En droit anglais, les questions d’ordre public et la question de savoir s’il est équitable et raisonnable d’imposer une responsabilité pour négligence sont tranchées comme des questions de droit. Une fois la décision prise que, disons, les commissaires aux comptes, tout en étant responsables envers les actionnaires en cas de négligence dans l’exercice de leurs fonctions, ne peuvent voir leur responsabilité engagée à l’égard de ceux qui avaient l’intention d’investir dans la société (voir Caparo Industries plc v. Dickman, All England Reports, vol. 1, p. 568 ; Appeal Court 1990, vol. 2, p. 605), cette décision s’appliquera ultérieurement à toutes les affaires du même genre. La décision ne sera pas subordonnée à une mise en balance, dans chaque cas particulier, de l’ampleur du préjudice pour le plaignant, d’une part, et du préjudice pour le public, d’autre part. »

D.  Procédure de radiation du rôle

66.  A l’époque des faits, l’article 19 de l’ordonnance n° 18 du règlement de la Cour suprême disposait qu’une affaire pouvait être rayée du rôle pour défaut de motif raisonnable d’agir en justice. Il était précisé que cette procédure était réservée aux « cas simples et évidents », dans lesquels un grief était « manifestement indéfendable ».

67.  Dans le cadre des demandes de radiation, les tribunaux présumaient avérés l’ensemble des faits allégués par le demandeur dans ses conclusions. Il s’agissait pour eux d’examiner si, à supposer que le demandeur pût établir au cours d’un procès tous les faits qu’il alléguait, ses griefs révélaient un motif raisonnable d’agir en justice.

68.  La procédure de radiation du rôle, décrite à présent dans le chapitre 3.4 2) du code de procédure civile en vigueur depuis 1999, est considérée comme une particularité importante de la procédure civile anglaise, permettant d’assurer une justice prompte et efficace, notamment en donnant aux juges la possibilité de décider rapidement quelles questions nécessitent une instruction et un procès exhaustifs, et de régler les autres dans le cadre d’une procédure sommaire. Cette procédure permet d’établir à un stade précoce, avec un coût minimal pour les parties, si les faits tels qu’ils sont exposés peuvent être rattachés à une action prévue par le droit existant.

EN DROIT

I.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 3 DE LA CONVENTION

69.  Les requérants allèguent que l’autorité locale est restée en défaut de les protéger d’un traitement inhumain et dégradant. Ils y voient une violation de l’article 3 de la Convention, ainsi libellé :

« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »

70.  Dans son rapport, la Commission conclut à l’unanimité qu’il y a eu violation de l’article 3 de la Convention. Selon elle, les autorités avaient l’obligation positive de protéger les enfants de tout traitement contraire à cette disposition. Elles étaient informées des mauvais traitements et de la grave négligence auxquels les quatre enfants étaient exposés depuis des années dans leur famille, et elles n’ont pris aucune mesure effective pour mettre un terme à cette situation, malgré les moyens dont elles pouvaient raisonnablement disposer.

71.  Les requérants invitent la Cour à entériner ce constat de violation.

72.  Le Gouvernement ne conteste pas l’opinion de la Commission que le traitement subi par les quatre requérants a atteint le degré de gravité prohibé par l’article 3 et que l’Etat a failli à l’obligation positive que lui faisait l’article 3 de la Convention d’assurer aux intéressés une protection suffisante contre tout traitement inhumain et dégradant.

73.  La Cour rappelle que l’article 3 consacre l’une des valeurs fondamentales des sociétés démocratiques. Il prohibe en termes absolus la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants. Combinée avec l’article 3, l’obligation que l’article 1 de la Convention impose aux Hautes Parties contractantes de garantir à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés consacrés par la Convention leur commande de prendre des mesures propres à empêcher que lesdites personnes ne soient soumises à des tortures ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants, même administrés par des particuliers (arrêt A. c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VI, § 22). Ces dispositions doivent permettre une protection efficace notamment des enfants et autres personnes vulnérables et inclure des mesures raisonnables pour empêcher des mauvais traitements dont les autorités avaient ou auraient dû avoir connaissance (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Osman c. Royaume-Uni du 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, § 116).

74.  Nul ne conteste en l’espèce que la négligence et les abus (tels qu’ils sont exposés aux paragraphes 11 à 36 ci-dessus) dont ont souffert les quatre enfants requérants atteignent le seuil requis pour être qualifiés de traitement inhumain et dégradant. Ce traitement fut porté à l’attention de l’autorité locale dès le mois d’octobre 1987. Celle-ci avait l’obligation légale de protéger les enfants et avait à sa disposition un éventail de moyens, dont le pouvoir de retirer les requérants de leur foyer. Toutefois, ce n’est que le 30 avril 1992 que ceux-ci firent l’objet d’un placement d’urgence, sur l’insistance de la mère. Pendant la période de quatre ans et demi qui s’était écoulée dans l’intervalle, ils avaient vécu au sein de leur famille ce que la pédopsychiatre consultante qui les examina décrivit comme une expérience horrible (paragraphe 40). Le Fonds d’indemnisation des dommages résultant d’infractions pénales avait également constaté que les enfants s’étaient trouvés en butte à une négligence extrême et avaient subi des dommages corporels et psychologiques directement imputables à des actes de violence (paragraphe 49). La Cour reconnaît que les services sociaux doivent faire face à des décisions difficiles et sensibles et admet l’importance du principe selon lequel il y a lieu de respecter et préserver la vie familiale. En l’espèce, toutefois, il ne fait aucun doute que le système a failli à son devoir de protéger les enfants requérants de la négligence et des abus graves qu’ils ont subis sur une longue période.

75.  Dès lors, il y a eu violation de l’article 3 de la Convention.

II.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 8 DE LA CONVENTION

76.  Subsidiairement à leurs griefs fondés sur l’article 3 de la Convention, les requérants allèguent que les circonstances dans lesquelles ils ont été victimes de mauvais traitements, qui leur ont causé des dommages corporels et psychologiques, révèlent un manquement à l’article 8 de la Convention qui, au titre du principe du respect de la vie privée, protège l’intégrité physique et morale.

77.  Eu égard à son constat de violation de l’article 3 de la Convention, la Cour estime qu’aucune question distincte ne se pose sous l’angle de l’article 8 de la Convention.

III.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 DE LA CONVENTION

78.  Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent de ne pas avoir eu accès à un tribunal pour faire statuer sur leurs allégations de négligence à l’encontre de l’autorité locale.

79.  L’article 6 § 1, première phrase, se lit ainsi :

« 1.  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

80.  Le Gouvernement affirme qu’il n’y avait en l’espèce aucun droit de caractère civil en jeu et que l’accès à un tribunal n’a nullement été restreint. En revanche, la Commission conclut à l’unanimité qu’il y a eu violation de l’article 6, en ce que la Chambre des lords a appliqué une règle exonérant les autorités locales de toute responsabilité en matière de protection de l’enfance, ce qui, dans les circonstances de l’espèce, s’analyserait en une restriction disproportionnée à l’accès des requérants à un tribunal.

A.  Arguments des parties

1.  Les requérants

81.  Invoquant notamment l’affaire Osman (précitée), les requérants soutiennent que leur allégation de négligence était tout à fait défendable en droit interne. Le droit d’intenter une action pour négligence, délit conçu en termes généraux, est un droit de caractère civil établi en droit interne. L’autorité locale a admis qu’elle aurait pu pr&ea