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J.O. Numéro 136 du 15 Juin 1999 page 8719
Textes généraux
Ministère de l'intérieur
Circulaire du 7 juin 1999 relative aux contrats locaux de sécurité
NOR : INTK9900134C
Paris, le 7 juin 1999.
La ministre de l'emploi et de la solidarité, le garde des sceaux, ministre
de la justice, le ministre de l'éducation nationale, de la recherche
et de la technologie, le ministre de l'intérieur, le ministre de la défense,
la ministre de la jeunesse et des sports, le ministre délégué
à la ville, la ministre déléguée chargée
de l'enseignement scolaire et le secrétaire d'Etat à la santé
et à l'action sociale à Mesdames et Messieurs les préfets,
Monsieur le préfet de police, Messieurs les procureurs généraux,
Mesdames et Messieurs les procureurs de la République, Mesdames et Messieurs
les recteurs
Référence : circulaire du 28 octobre 1997 (Journal officiel du
30 octobre 1997).
Démarche exigeante et méthodique, les contrats locaux de sécurité
ne doivent pas rester formels mais permettre d'assurer à tous nos concitoyens
un droit égal à la sécurité.
Les contrats locaux de sécurité sont l'expression d'une politique
globale qui prend en compte la prévention, la répression et la
solidarité. Dans ces trois aspects, ils reposent sur le partenariat et
la proximité de l'action par rapport aux citoyens en matière de
police, de justice et d'éducation civique.
La circulaire d'octobre 1997 a posé tous les principes de cette démarche.
Elle conserve fondamentalement toute sa valeur.
L'objet de la présente circulaire est de tirer les enseignements du premier
bilan qui peut être fait, de réaffirmer l'importance de la prévention
dans la politique de sécurité, conformément aux conclusions
des rencontres nationales des acteurs de la prévention de la délinquance,
tenues à Montpellier le 18 mars 1999, et de traiter de la simplification
et de la coordination des dispositifs.
1. Le bilan au terme de la première année
Plus de 220 contrats ont maintenant été mis en oeuvre et plus
de 470 autres sont en préparation. Ces chiffres soulignent, s'il en était
besoin, que les contrats locaux de sécurité sont un instrument
privilégié du droit à la sécurité.
Certains contrats ont cependant reposé sur des diagnostics peu satisfaisants
car élaborés d'une manière trop hâtive. Le recours
aux cabinets privés n'a pas toujours donné satisfaction au point
que certains diagnostics ont été récusés.
Le partenariat est encore parfois trop étroit pour prendre en compte
tous les aspects de l'action à promouvoir. Les associations n'ont pas
été suffisamment associées à la préparation
des contrats locaux de sécurité, notamment dans la phase d'analyse
du sentiment d'insécurité. L'intercommunalité n'a pas toujours
été suffisamment recherchée.
Mais des mises en oeuvre réfléchies débouchant sur des
actions pertinentes et complémentaires ont montré les points forts
de cette nouvelle démarche. Une recherche constante de mise en commun
des savoir-faire, une participation active des forces de sécurité,
un soutien méthodologique qu'illustre le guide des contrats locaux de
sécurité ont suscité des initiatives variées et
souvent très innovantes.
Les exemples abondent maintenant de confrontations enrichissantes de cultures
professionnelles et de réels échanges de savoir, de réponses
systématiques aux actes de délinquance, d'actions en faveur des
victimes, de coordination entre les services de police ou de gendarmerie et
les chefs d'établissements d'enseignement, de médiation sociale,
d'implication des bailleurs sociaux.
La démarche impulsée par les contrats locaux de sécurité
a également conforté la nécessité d'une politique
de sécurité globale, incluant la prévention de la délinquance
de façon large et diversifiée.
La définition précise et l'observation des indicateurs nécessaires
doivent, enfin, faire l'objet de toute votre attention : ils conditionnent le
succès de la seconde étape des contrats locaux de sécurité.
Vous n'hésiterez pas à remettre en cause les actions dont l'évaluation
aura montré une insuffisance de résultats par rapport aux moyens
engagés.
2. Les orientations et actions prioritaires
A. - Elargir le partenariat
Il serait vain d'espérer combattre l'insécurité et développer
le sens civique sans réaliser, dans un cadre territorial approprié,
l'unité d'action de tous ceux qui sont chargés de la prévention,
de la répression et de la solidarité.
1. Rechercher un cadre territorial adapté
au partenariat à développer avec les collectivités locales
La lutte contre l'insécurité ne peut atteindre sa pleine efficacité
qu'en s'appliquant à l'ensemble urbain connaissant les mêmes difficultés.
C'est pourquoi il est nécessaire de privilégier le niveau de l'agglomération
urbaine.
C'est pour cette raison que le projet de loi relatif au renforcement et à
la simplification de la coopération intercommunale a prévu que
figure au titre des compétences des communautés urbaines et des
communautés d'agglomération la mise en place de dispositifs locaux
d'intérêt communautaire de prévention de la délinquance.
2. Diversifier les partenaires pour promouvoir
des actions nouvelles et bien ciblées
2.1. Mobiliser l'ensemble des services de l'Etat.
De façon générale, tous les services et autorités
de l'Etat doivent être associés à l'élaboration des
contrats locaux de sécurité et à leur mise en oeuvre. Cette
participation s'étendra à tous les échelons utiles.
Il conviendra également d'associer à cette démarche les
magistrats du siège concernés.
Les services de police et de gendarmerie :
Les chefs de circonscription de sécurité publique, ceux des services
des renseignements généraux, ceux de police judiciaire, les commandants
de compagnie et de brigade de gendarmerie doivent participer aux différentes
phases de la vie des contrats.
La collaboration, au plan local, de l'ensemble des services de police et des
unités de gendarmerie, devra être systématisée et
organisée sur des objectifs définis dans les contrats locaux de
sécurité. De nouvelles initiatives privilégiant proximité
et partenariat seront recherchées. La coordination des actions de la
police et de la gendarmerie agissant sur des territoires contigus sera assurée.
Le contrat local de sécurité sera aussi l'occasion d'organiser
la complémentarité des actions de la police nationale et de la
gendarmerie avec celles des polices municipales dans le cadre des contrats de
coordination.
Les services déconcentrés du ministère de la justice :
Les services de la protection judiciaire de la jeunesse mettent en oeuvre des
mesures éducatives à l'égard des mineurs délinquants.
Ils ont ainsi compétence pour proposer dans les quartiers en difficulté
des actions de promotion de la citoyenneté.
Les services de l'éducation nationale :
De même, sous l'autorité des recteurs, des inspecteurs d'académie,
des inspecteurs de l'éducation nationale responsables de circonscription
du premier degré, des chefs d'établissement ou des directeurs
d'école, les services déconcentrés de l'éducation
nationale, déjà mobilisés en matière de lutte contre
la violence en milieu scolaire, s'associeront aux contrats. Les actions qu'ils
conduisent, tant à l'intérieur des établissements ou des
écoles qu'en direction des quartiers et des familles, se développeront
et s'intégreront dans un plan d'ensemble cohérent.
Il en sera de même, en ce qui concerne les personnels des services sociaux
et de santé rattachés au ministère de l'éducation
nationale, de la recherche et de la technologie en raison de leur connaissance
de la population, des élèves et de leurs familles.
Les services déconcentrés du ministère de la jeunesse et
des sports :
Leur implication et leur expérience en matière de prévention
et d'éducation permanente seront systématiquement mises à
contribution.
Les services de l'action sanitaire et sociale (DRASS et DDASS) :
Ils inciteront les organismes oeuvrant au plus près des habitants à
s'associer à l'élaboration des diagnostics et à la définition
de nouvelles actions, notamment en matière de prévention. Les
conventions entre les associations et l'Etat devront avoir des objectifs convergents
avec ceux des contrats locaux de sécurité pour prétendre
au soutien de l'Etat.
2.2. Le partenariat avec les collectivités locales devra rechercher à
associer plus étroitement les conseils généraux, et notamment
leurs services chargés de l'aide sociale à l'enfance et de la
prévention spécialisée, ainsi que les conseils régionaux
pour ce qui concerne la formation.
2.3. Le partenariat avec les organismes à vocation sociale.
Vous veillerez à associer les directeurs des organismes à vocation
sociale, notamment les caisses d'allocations familiales et les caisses d'assurance
maladie et, si la population concernée le justifie, la mutualité
sociale agricole.
Les bailleurs sociaux :
Les bailleurs sociaux, et notamment les offices publics d'HLM, devront être
associés systématiquement car l'insécurité et les
incivilités pèsent souvent sur les quartiers d'habitat social.
Ils doivent contribuer à l'analyse des phénomènes à
traiter, dès l'amont, de la préparation des contrats. Ils participeront
à la définition et à la mise en oeuvre d'actions dans leur
champ de responsabilité, en complémentarité avec les autres
partenaires. Ils peuvent apporter leur contribution aux dispositifs d'observation
et aux actions de prévention, notamment par des mesures de sécurité
passive ou des actions de médiation et d'accompagnement social.
2.4. Les partenaires socio-économiques.
Vous solliciterez les organismes consulaires, notamment les chambres de commerce
et d'industrie, les associations de commerçants et d'artisans, les sociétés
de transports publics, les associations d'usagers des services publics, les
grandes entreprises de distribution, les gestionnaires d'espaces commerciaux,
pour qu'ils prennent leur part dans la préparation et l'impulsion des
contrats locaux de sécurité. Le partenariat avec les acteurs susceptibles
d'être des supports au recrutement d'agents locaux de médiation
sociale sera privilégié.
B. - Développer la concertation et l'information
La concertation et l'information au sujet des contrats locaux de sécurité
doivent être développées en direction de la population et
de tous ceux qui agissent au plus près d'elle. Cela est d'autant plus
important que les diagnostics doivent se fonder sur une véritable confrontation
des points de vue afin d'élaborer un projet collectif et partagé.
1. Développer la concertation avec la population
L'action des services publics doit viser à faire disparaître le
sentiment d'abandon et d'injustice qui peut être ressenti par certains
de nos concitoyens et qui alimente pour partie le sentiment d'insécurité.
Il faut rechercher une plus grande proximité et un accès facilité
à ces institutions.
Vous pourrez recourir à différentes voies et occasions à
choisir localement : représentation indirecte par le secteur associatif
des copropriétaires, des familles, des jeunes, des usagers, selon les
cas, réunions de quartiers, conseils locaux de la jeunesse et structures
de concertation liées à la politique de la ville, enquêtes
auprès de la population. Cette énumération n'est pas exhaustive.
Vous vous appuierez également sur les mesures mises en place par la politique
de la ville relatives au fonds de participation des habitants, au soutien aux
initiatives locales, aux actions visant à améliorer les relations
entre les habitants et institutions dans les situations de violence, à
la mise en place d'adulte-relais, au développement des formations pluridisciplinaires
des acteurs locaux.
2. Mieux faire connaître et comprendre la diversité
de l'action judiciaire
Le procureur s'attachera à faire connaître et à expliquer
l'activité judiciaire, son contexte, la diversité des réponses
possibles et leur délai d'exécution à l'ensemble des partenaires
selon les moyens qu'il déterminera.
3. Développer l'information des acteurs à tous les niveaux
Les dispositions des contrats doivent être connues de tous les acteurs,
à tous les niveaux de responsabilité, sur lesquels repose leur
exécution.
Le procureur de la République aura soin d'informer régulièrement
la juridiction de l'état d'avancement des travaux et des résultats
obtenus.
Les chefs des services déconcentrés de l'Etat diffuseront le contrat
aux agents concernés de leurs services. Ils mèneront, à
leur intention, des actions d'information afin de les mobiliser autour des actions
prévues par le contrat local.
L'information des partenaires se fera de la même manière.
C. - Promouvoir des actions nouvelles
Les actions nouvelles qu'il convient de promouvoir doivent avoir été
conçues avec une vision d'ensemble, au sein des services de l'Etat comme
dans le cadre du partenariat, afin d'en faire ressortir la logique interne et
d'éviter le travers de dispositions juxtaposées.
1. Développer un partenariat des acteurs de la protection
de la famille et de l'enfance
La coordination des actions des différents organismes s'occupant de prévention
sur le territoire couvert par le contrat nécessite un dispositif que
le contrat devra préciser.
Les préfets examineront avec les présidents de conseils généraux
de quelle manière le développement des actions de terrain de la
prévention spécialisée peut contribuer à la réalisation
des objectifs figurant dans les contrats locaux de sécurité.
Par ailleurs, il conviendra de favoriser, au niveau local, le travail en réseau
de l'ensemble des intervenants professionnels au contact des enfants et des
jeunes connaissant des difficultés d'insertion : protection maternelle
et infantile, éducateurs spécialisés, travailleurs sociaux,
communauté éducative, professionnels de la santé, animateurs
sportifs et culturels, etc.
Ce réseau de veille éducative et de prévention devra permettre
de développer la réactivité, le plus tôt possible,
de ces acteurs face aux difficultés qu'un enfant et sa famille peuvent
rencontrer et de leur faciliter l'accès aux réponses existantes,
en mobilisant les compétences utiles (aide sociale, associations de soutien
scolaire, aide aux familles, secteurs sanitaires, etc.), sans créer de
structures supplémentaires.
Le réseau veillera également à assurer un égal accès
aux prestations de prévention et d'éducation. A ce titre, vous
favoriserez l'action des associations proposant ces services et toutes les initiatives
prises conjointement avec les collectivités locales permettant de renforcer
ces prestations.
Par ailleurs, le soutien apporté aux parents devra poursuivre deux objectifs
: faciliter leur dialogue avec les institutions et les aider dans leurs difficultés
éducatives. Un réseau d'écoute, d'accueil et d'accompagnement
des parents est mis en place à l'initiative des délégations
interministérielles de la ville et de la famille.
2. Faciliter les projets individualisés de réinsertion
Afin de développer les projets d'insertion des personnes placées
sous main de justice, il conviendra, sous le contrôle des magistrats concernés,
et dans le cadre des missions confiées aux services pénitentiaires
d'insertion et de probation, d'inciter à la mobilisation des associations,
des collectivités locales et des partenaires institutionnels.
3. Prévenir les conduites à risques et addictives,
mobiliser les compétences spécialisées
Les préfets veilleront à une forte implication des services sanitaires
et sociaux et de leurs réseaux dans deux domaines d'action :
- la prévention des conduites addictives. A cet effet, ils mobiliseront
notamment le comité restreint de lutte contre la drogue et la toxicomanie
;
- la liaison avec les services de psychiatrie de l'adolescence qui relèvent
des intersecteurs hospitaliers et la coordination des dispositifs préventifs
pour les mineurs délinquants affectés de troubles de la personnalité
susceptibles de déboucher sur des épisodes violents, seront renforcées.
4. Améliorer le recrutement, la formation et l'emploi
des agents de médiation sociale
Le développement des diverses pratiques de médiation et la richesse
d'initiatives se rapportant à la médiation sociale traduisent
une forte demande de relais et d'aide à la résolution des conflits,
par le dialogue.
Par conséquent, le recrutement, la formation et l'emploi d'agents locaux
de médiation sociale (ALMS) doivent être voués entièrement
à l'amélioration de la prévention et au renforcement des
dispositifs qui y contribuent dans le champ de responsabilité de leurs
employeurs respectifs. Vous ne devez pas admettre des dérives qui seraient
contraires à cette vocation. Dans cet esprit, la création de ces
emplois doit être en harmonie étroite avec les conclusions du diagnostic
local de sécurité et répondre aux besoins mis en évidence.
La définition précise de leurs missions et de l'organisation de
leur travail seront négociées avec leur futur employeur en vous
appuyant sur les recommandations élaborées par la structure nationale
de liaison mise en place à l'initiative de la mission emplois-jeunes
du ministère de l'intérieur, notamment en ce qui concerne :
- l'élaboration des projets et la définition des profils de poste
;
- la formation initiale systématique ;
- la coordination entre les autres acteurs de proximité.
En relation avec les chefs des services de l'Etat et les employeurs concernés,
les directeurs départementaux du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle coordonneront la formation et la professionnalisation des ALMS
dans le souci de pérenniser ces emplois.
5. Développer les actions en direction des établissements scolaires
Les contrats seront mis à profit pour développer des actions visant
la sécurité des personnels et des élèves aux abords
des établissements.
Dans le cadre des efforts des chefs d'établissements pour lutter contre
l'absentéisme scolaire, une collaboration étroite sera mise en
place entre les responsables des services du département, des services
de sécurité (police et gendarmerie) et de la justice, notamment
pour la mise en application de la loi du 18 décembre 1998.
Les comités d'éducation à la santé et à la
citoyenneté, dispositifs d'organisation de la prévention en cours
de généralisation dans les établissements scolaires, peuvent
être le lieu privilégié de ce partenariat.
Les contrats locaux de sécurité offrent en outre la possibilité,
dans un cadre partenarial faisant appel notamment aux inspections académiques,
aux directions départementales de la protection judiciaire de la jeunesse
ainsi qu'aux collectivités territoriales, de développer des dispositifs
relais (classes relais et internats relais) pour accueillir selon des formules
diverses les jeunes en difficulté, en voie de déscolarisation,
voire complètement déscolarisés (circulaire éducation
nationale no 98-120 du 18 juin 1998 relative aux classes relais en collège).
Enfin, l'opération « Ecole ouverte », qui concerne aujourd'hui
non seulement les enfants des collèges mais également ceux des
écoles primaires, est l'occasion pour ces établissements de participer
à l'intégration scolaire de leurs élèves en établissant
avec eux un lien positif.
3. La simplification et la coordination des dispositifs
Il y a lieu de simplifier les instances de concertation et les modes de contractualisation
pour améliorer leur efficacité, d'autant plus dans la perspective
de la préparation des prochains contrats de ville de la génération
2000-2006.
Des dispositions interviendront prochainement dans ce sens.
A. - L'animation et la concertation
Dans la préparation de nombreux contrats locaux de sécurité,
les conseils communaux de prévention de la délinquance ont joué
un rôle important, notamment en raison des habitudes de travail en commun
acquises depuis leur création. Cependant, leur composition actuelle ne
répond plus aux besoins de concertation, de dialogue et d'animation du
large partenariat qu'exige l'ambition des contrats locaux de sécurité.
Des adaptations sont donc nécessaires.
1. Au niveau départemental
Le conseil départemental de prévention de la délinquance,
instance de dialogue et de concertation, assurera la mise en cohérence
des actions menées dans le domaine de la prévention, du développement
aux alternatives à la détention, de la réinsertion, de
l'aide aux victimes, de l'accès au droit, de l'accès à
la citoyenneté et de la lutte contre le racisme.
2. Au niveau local
Lorsqu'il n'en existe pas, il sera proposé la création d'un conseil
communal de prévention de la délinquance sur tous les sites où
un contrat local de sécurité est en cours de préparation
ou déjà conclu. Ce conseil sera intercommunal si tel est le territoire
d'application du contrat local de sécurité. Il contribuera à
l'élaboration du diagnostic local de sécurité, à
la définition des objectifs et des actions partenariaux en matière
de sécurité, ainsi qu'à leur suivi et à leur évaluation.
Des groupes de travail thématiques pourront être constitués
autant que de besoin.
Sa composition sera élargie aux représentants du conseil général
et de ses services sociaux, des représentants des sociétés
de transports publics, des bailleurs sociaux, des organismes consulaires ainsi
que des représentants de la population, selon les modalités déterminées
localement (représentants de comités de quartier, de conseils
locaux de la jeunesse ou d'associations, par exemple).
Son champ de compétence s'étendra aux politiques locales relatives
à la prévention, au développement aux alternatives à
la détention, aux nouveaux modes de régulation sociale, à
l'aide aux victimes et aux services publics de proximité. Partout où
cela est justifié par l'ampleur des problèmes rencontrés,
la mise en place d'un coordonnateur sera favorisée pour amplifier le
mouvement amorcé dans le cadre de la politique de la ville.
B. - Le suivi et l'évaluation
Suivre l'exécution des contrats, en mesurer et en évaluer régulièrement
les effets au regard de la sécurité et du sentiment d'insécurité,
ou encore favoriser la conclusion d'avenants aux contrats, est indispensable
et exige une organisation appropriée.
Un groupe de suivi technique, composé de représentants des signataires
du contrat, suit la mise en oeuvre du contrat par les partenaires et tient un
tableau de bord présentant les indicateurs d'exécution et de résultats.
Ce document comportera une appréciation de l'évolution du sentiment
d'insécurité sur la période considérée. Des
structures plus spécialisées telles que des cellules de veille,
groupes d'urgence, notamment, destinées à la concertation permanente
des partenaires d'une même action peuvent également être
constituées pour donner au contrat toute sa dimension.
C. - L'adaptation des outils contractuels
Simplifier et éviter tout double emploi, préserver les capacités
d'adaptation aux évolutions des situations et à l'amélioration
des actions, renforce l'efficacité des outils contractuels de la politique
de sécurité.
1. Simplifier le dispositif existant
Lorsqu'un contrat de ville est conclu, le contrat local de sécurité
constitue la convention thématique du contrat consacrée à
la sécurité, comprenant l'ensemble des actions entrant dans le
champ de compétence du conseil local.
Il en est de même dans les sites ayant conclu un contrat d'action de prévention
pour la sécurité dans la ville, qui s'engageront dans un contrat
de ville pour la période 2000-2006.
Hors contrat de ville, si un contrat d'action de prévention pour la sécurité
dans la ville (CAPS) et un contrat local de sécurité (CLS), ont
été conclus parallèlement, ils fusionneront au sein du
contrat local de sécurité en intégrant l'ensemble des actions
relevant de la compétence du conseil local.
A partir de 2000, les contrats locaux de sécurité constitueront
le cadre de contractualisation pour les actions relevant du domaine de compétence
du conseil local de prévention de la délinquance.
2. Adapter les contrats pour renforcer leurs effets
ou répondre aux évolutions
Le contexte des actions en faveur de la sécurité est évolutif
par nature. Les progrès dans certains domaines peuvent mettre en évidence
des difficultés subsistant ailleurs. Dès lors, le contrat signé
ne gardera son caractère opérationnel que s'il s'adapte aux évolutions,
et intègre de nouveaux éléments. Dans la plupart des cas,
la négociation d'avenants est souhaitable, au moins annuellement.
Il appartient, dès lors, aux signataires de présenter périodiquement,
et au moins chaque année, aux conseils locaux et départementaux
un bilan complet des contrats locaux de sécurité qui les concernent.
Un premier bilan sera d'autant plus utile dans la perspective de l'élaboration
des futurs contrats de ville.
*
* *
Vos implications personnelles respectives ont permis que soit franchie avec
succès la première étape de la signature des contrats locaux
de sécurité. Leur nombre en témoigne. Elles restent indispensables
pour faire vivre cet outil au service d'une meilleure sécurité
de nos concitoyens. Une nouvelle étape d'enrichissement des contrats
locaux de sécurité doit, à cet égard, être
franchie par le renouvellement des politiques de prévention et la rénovation
des outils partenariaux.
Afin de vous apporter un appui utile dans votre réflexion sur le développement
et sur l'enrichissement des contrats locaux de sécurité, les ministères
concernés ont mis en place dans leurs structures centrales des missions
d'assistance et de conseil. Il convient que vous vous en rapprochiez en tant
que de besoin. Par ailleurs, l'IHESI (Institut des hautes études de la
sécurité intérieure) peut répondre à toute
demande particulière d'ordre méthodologique.
Enfin, la cellule interministérielle d'animation et de suivi prévue
par la circulaire du 28 octobre 1997 vient d'être constituée. Elle
a pour mission de veiller au suivi et à la bonne coordination des actions
entreprises, de veiller à la cohérence des mesures prises et à
l'articulation des moyens déployés sur lesquels l'Etat s'engage,
de participer aux réflexions conduites sur l'articulation de la politique
de la ville et des contrats locaux de sécurité, de faire toute
suggestion pour améliorer, le cas échéant, le dispositif
mis en place. Cette cellule travaille en étroite collaboration avec la
mission interministérielle d'évaluation et avec la délégation
interministérielle à la ville et au développement social
urbain, en charge de l'animation des réseaux des conseils communaux et
départementaux de prévention de la délinquance, en application
du décret du 28 octobre 1988. Son adresse postale est celle du ministère
de l'intérieur. Il convient donc de l'informer, ainsi que l'administration
centrale concernée, de toute difficulté éventuelle que
vous rencontreriez dans l'application de la présente circulaire.
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