www.huyette.com
JO Numéro 253 du 30 Octobre 1997 page 15757
Textes généraux
Ministère de l'intérieur
Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en oeuvre des contrats locaux de sécurité
NOR : INTK9700174C
Paris, le 28 octobre 1997.
Le ministre de l'emploi et
de la solidarité, le garde des sceaux, ministre de la justice, le ministre
de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, le ministre
de l'intérieur, le ministre de la défense et le ministre délégué
chargé de l'enseignement scolaire à Mesdames et Messieurs les
préfets, Monsieur le préfet de police, Messieurs les procureurs
généraux, Mesdames et Messieurs les procureurs de la République,
Mesdames et Messieurs les recteurs
La sûreté est pour l'édifice
de la République le socle nécessaire à l'exercice de toutes
les libertés. C'est le premier droit du citoyen. C'est la mission première
de l'Etat.
Il ne peut en effet y avoir de libertés pour nos concitoyens,
individuelles ou collectives, si leur sécurité n'est pas garantie.
La sécurité des personnes et des biens doit être assurée
pour tous et partout.
D'une manière générale, l'insécurité
reste forte dans bon nombre de villes et de quartiers qui connaissent par ailleurs
des difficultés de vie particulières.
Cet état de fait
ne doit pas introduire dans notre société une discrimination supplémentaire
entre ceux qui vivent en sécurité dans des quartiers protégés
et ceux qui seraient privés de leurs droits par la défaillance
de l'Etat.
La sécurité est l'un des domaines où l'écart
entre les attentes légitimes des citoyens et l'action publique est le
plus fort.
Face à cette situation, le Gouvernement a décidé
de développer une véritable police de proximité.
En
effet, la sécurité ne peut pas être l'affaire des seuls
services de la police et de la gendarmerie nationale, d'autant que le sentiment
d'insécurité ne résulte pas seulement du bon exercice de
ces missions. Il dépend de nombreux autres facteurs : cohésion
sociale, conscience civique, qualité de la vie urbaine, etc. Ces facteurs
relèvent pour une part des compétences des collectivités
territoriales et des initiatives émanant de la société
elle-même. C'est pourquoi il convient d'organiser un partenariat actif
et permanent avec tous ceux qui, au plan local, sont en mesure d'apporter une
contribution à la sécurité, notamment les maires et les
acteurs de la vie sociale.
La commune ou l'agglomération fournissent,
dans la plupart des cas, le cadre le plus approprié pour adapter les
conditions de cette lutte contre la délinquance à la variété
des situations rencontrées.
Les contrats locaux de sécurité
constituent l'outil principal d'une politique de sécurité privilégiant
l'éducation à la citoyenneté comme axe de la prévention,
la proximité comme objectif de redéploiement de la police et de
la gendarmerie et l'efficacité par un renforcement de l'action conjointe
de l'ensemble des services de l'Etat.
Ces contrats locaux de sécurité
s'articuleront naturellement avec l'activité des conseils communaux de
prévention de la délinquance (CCPD) dont un bilan sera effectué
et qui seront rénovés. Le travail mené en collaboration
entre les élus et l'Etat pour agir sur la sécurité et la
citoyenneté devra être renforcé par ce nouvel outil.
La pratique des CCPD a permis l'émergence de nouvelles pratiques fondées
sur une action concertée entre l'Etat, les élus, le secteur associatif
et le secteur privé. Lorsqu'ils n'existent pas, il convient d'en susciter
la création.
C'est une composante importante de la politique de la
ville qu'il convient de maintenir et de renforcer.
Les contrats locaux s'appliqueront
en priorité aux quartiers sensibles dans lesquels les moyens nouveaux
doivent être concentrés.
La présente circulaire a pour
objet de déterminer tout à la fois les conditions d'élaboration,
le contenu et le suivi de ces contrats locaux de sécurité.
I. - L'élaboration des contrats locaux de sécurité
1. Préparer et négocier
Il appartient au préfet, représentant
de l'Etat, et à Paris au préfet de police, de susciter auprès
des collectivités locales l'élaboration de ces contrats ou de
répondre à la suggestion de l'autorité judiciaire ou au
souhait que ces collectivités ont manifesté d'en être dotées,
en priorité dans les zones sensibles.
Les moyens supplémentaires
apportés par l'Etat seront affectés, en priorité, aux contrats
concernant les communes où la délinquance est la plus sensible.
Les contrats locaux de sécurité sont élaborés conjointement
par le préfet, à Paris le préfet de police, le procureur
de la République et le (ou les) maire(s). Les recteurs, ou leur représentant,
sont associés à cette démarche.
Pour l'élaboration
des contrats locaux de sécurité, vous vous appuierez, lorsqu'ils
existent, sur les conseils communaux de prévention de la délinquance.
Les préfets et les procureurs de la République participeront personnellement
aux séances des conseils communaux ou s'y feront représenter.
Une complémentarité doit en effet s'établir entre les priorités
dégagées par l'Etat et les collectivités territoriales
en matière de prévention et les orientations locales de la politique
pénale que détermine chaque procureur de la République.
Parmi les représentants des services de l'Etat au sein du conseil communal,
vous veillerez notamment à la présence des responsables de la
police et de la gendarmerie et des représentants des ministères
de l'éducation nationale, de l'emploi et de la solidarité, de
la jeunesse et des sports.
En l'absence du conseil communal de prévention
de la délinquance, le préfet veillera à associer aux réflexions
préparatoires à la négociation des contrats tous les acteurs
institutionnels et sociaux dont la participation, aux côtés des
procureurs de la République et des autorités municipales, est
nécessaire à la conduite d'une vaste et réelle concertation
: l'inspecteur d'académie et les directeurs d'établissements scolaires,
les services de police et de gendarmerie, les responsables des services sociaux
et ceux de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire
de la jeunesse. De même, pourront être associés à
la réflexion le monde associatif et sportif, les représentants
des bailleurs sociaux, les sociétés de transports en commun, les
responsables des principaux établissements commerciaux, etc.
Il appartient
au procureur de la République, avec l'accord du président du tribunal
de grande instance, d'associer les magistrats du siège, et notamment
le juge des enfants et les juges de l'application des peines.
Les contrats
locaux de sécurité seront signés par le préfet,
le procureur de la République et le (ou les) maire(s) concerné(s)
ainsi que, s'il y a lieu, le recteur d'académie, le président
du conseil régional et le président du conseil général.
2. Déterminer un territoire
Le contrat local peut
concerner une commune ou un groupe de communes formant une agglomération.
Dès lors que les phénomènes de délinquance ou de
violence sont communs à plusieurs villes et que la prévention
ne peut être efficacement limitée à une seule commune, il
est souhaitable de proposer aux élus d'adhérer à un projet
de contrat de sécurité d'agglomération, et ce même
en l'absence de conseil intercommunal de prévention de la délinquance.
Dans ce cas, chacun des maires concernés signera le contrat intercommunal.
Il peut également apparaître nécessaire que des contrats
portent sur des quartiers déterminés, ou sur des réseaux
de transport, en particulier pour prendre en compte la dimension intercommunale
des enjeux de sécurité.
A Paris, à Marseille et à
Lyon, des contrats pourront être conclus par arrondissement. Il conviendra
alors de veiller à la cohérence entre les contrats d'arrondissement
et le contrat portant sur l'ensemble de la commune.
Des contrats cadres
seront conclus au niveau national entre le ministère de l'intérieur
et la SNCF et la RATP notamment. Ils pourront être déclinés
dans des contrats locaux. Les éléments nécessaires seront
adressés aux préfets à cette fin.
3. Etablir un diagnostic local de sécurité
L'établissement d'un diagnostic constitue la première étape
de l'élaboration du contrat. Il tiendra compte des travaux déjà
existants. Il portera à la fois sur :
- un constat de la situation
en termes de délinquance ;
- une évaluation du sentiment d'insécurité
;
- une analyse permettant d'apprécier l'adéquation des réponses
apportées.
a) Ce diagnostic doit tout d'abord aboutir à une
meilleure connaissance des réalités et comporter des indications
quantitatives sur :
- la délinquance et les délinquants :
les données existantes doivent être exploitées dans un sens
opérationnel. Les caractéristiques dominantes doivent être
mises en évidence. Il s'agit, par exemple, des lieux de commission des
infractions, de leurs horaires, du profil de leurs auteurs. Une cartographie
peut être à cet égard très utile ;
- les incidents
recensés par les établissements scolaires ;
- la population
exposée, notamment quand elle est en situation précaire ou en
voie de marginalisation : enfance ou adolescence en danger, personnes vulnérables,
etc. ;
- la connaissance des victimes : caractéristiques et comportement
des victimes.
Des éléments objectifs existent dans ce domaine
qui ne sont pas toujours suffisamment exploités, comme par exemple les
mains courantes.
b) Le sentiment d'insécurité doit être
évalué sur la base :
- des attentes et des demandes de la
population. Il est indispensable de déterminer l'idée que se fait
le public de la délinquance et de la capacité des institutions
à y répondre ;
- des appréciations portées sur
la situation locale par les personnes qui, au titre de leurs activités
professionnelles, sociales ou bénévoles, sont à même
d'observer la vie quotidienne et d'aider à la compréhension des
comportements délinquants et d'apporter une contribution.
La connaissance
des attentes, en effet, ne peut résulter de la seule évaluation
des acteurs institutionnels.
c) Enfin, le diagnostic doit comporter une
analyse permettant d'apprécier l'adaptation de la réponse apportée
par les pouvoirs publics à la situation locale en matière de sécurité.
Les divers moyens qui concourent à la sécurité, tant en
ce qui concerne la prévention que la poursuite des infractions, doivent
être répertoriés.
Le diagnostic doit être conçu
comme un outil d'aide à la décision, qui prépare directement
le plan d'actions concertées en mettant en lumière des dysfonctionnements
et des inadaptations.
Il doit notamment permettre d'évaluer et de
différencier les zones selon l'acuité de la délinquance.
A chacune de ces situations, doit correspondre une réponse différente
en termes de moyens et d'actions à mettre en oeuvre.
Le diagnostic
doit être régulièrement renouvelé, grâce aux
indicateurs prévus dans le contrat ou au dispositif d'évaluation.
La qualité du diagnostic, gage de la nécessité future du
contrat, nécessite un travail approfondi d'analyse et de concertation.
C'est pourquoi cette étape doit être engagée au plus vite.
II. - Le contenu des contrats locaux de sécurité
Les contrats doivent définir précisément :
- les priorités
retenues avec pour chacune d'entre elles des objectifs clairement définis
;
- un plan d'action comportant pour chacune des mesures un calendrier d'exécution
et des outils de suivi (indicateurs) ;
- les moyens engagés par chacun
des partenaires.
Ils s'appuieront, chaque fois que possible, sur les mesures
déjà prises dans le cadre de la politique de la ville et des plans
départementaux de sécurité.
1. Les principales actions à entreprendre
Ces
actions comporteront deux volets :
a) La prévention de la délinquance
:
La concertation qui s'établira doit être l'occasion de favoriser
le développement d'actions innovantes et bien coordonnées. Parmi
les objectifs possibles, on peut citer :
- l'apprentissage de la citoyenneté
et l'enseignement de la morale civique dont l'éducation nationale a principalement
la charge ; les parents, les élus, les associations y contribuent aussi
; un livret civique sera remis à chaque jeune automatiquement inscrit
sur les listes électorales ;
- la promotion d'une solidarité
et d'une sûreté de voisinage ;
- le soutien aux actions locales
de prévention à l'égard des jeunes en voie de marginalisation
et en particulier l'accent mis sur la non-discrimination à l'embauche
;
- la prévention des toxicomanies, des violences urbaines, des phénomènes
de bandes ;
- la prévention de la délinquance et de la violence
aux abords des établissements scolaires ;
- la prévention
de la violence en milieu scolaire ;
- la prévention de la récidive,
l'aide aux victimes, la médiation pénale ;
- l'aide à
la génération adulte dans ses fonctions d'autorité et d'éducation
à l'égard des jeunes ;
- la prise en compte de la sécurité
dans la politique d'urbanisme.
b) Les conditions d'intervention de la police
et de la gendarmerie :
Des objectifs seront fixés en ce qui concerne
la présence des forces de police et de gendarmerie, l'accueil dans les
services, le recueil et le suivi des plaintes, la mise en oeuvre des diverses
techniques concourant à la perception d'une véritable police de
proximité.
Ces objectifs devront, pour ceux d'entre eux qui s'y prêtent,
recevoir une forme quantifiée, traduisant la détermination de
chaque partenaire à les atteindre.
A titre d'exemple, en matière
d'accueil du public, ces objectifs pourront être définis en termes
de temps d'attente avant prise de plainte, de capacité de prise de plaintes
sur place ou sur rendez-vous. Des enquêtes de satisfaction des usagers
accueillis pourront être conduites.
2. La mise en oeuvre
La mise en oeuvre des actions concrètes
prévues par les contrats locaux doit mobiliser tous les acteurs de la
sécurité.
a) Cette mobilisation reposera sur :
- une meilleure
répartition des tâches entre les services de l'Etat et ceux des
collectivités locales (sorties d'écoles, stationnement, dispositifs
de prévention de la délinquance et d'organisation de loisirs des
jeunes, etc.) ;
- une coordination renforcée des actions de prévention
et de répression des crimes et délits, menées par les divers
services de police, de gendarmerie et, le cas échéant, les autres
services de l'Etat concernés ;
- le développement et la diversification
de l'accueil et du suivi des groupes ou des personnes présentant des
risques ou des fragilités au regard de la sécurité, par
les institutions ou associations compétentes ;
- l'optimisation des
moyens des différents partenaires dans les domaines éducatif et
social.
b) Les moyens mis en oeuvre seront complétés :
D'une part, grâce au programme de création de 35 000 emplois de
proximité décidé par le Gouvernement en faveur de la sécurité,
qui comporte deux volets :
- les adjoints de sécurité auprès
de la police nationale (8 250 à recruter d'ici à la fin de l'année
1998) permettront de renforcer et de redéployer ses moyens dans les zones
les plus sensibles. Les conditions de mise en place de ces emplois seront précisées
par circulaire dès la sortie des textes d'application ;
- les agents
locaux de médiation sociale seront proposés aux collectivités
locales, aux bailleurs sociaux, aux autorités organisatrices de transports
publics, etc., afin de conforter l'action de la police et de la gendarmerie,
notamment en matière de prévention.
D'autre part, grâce
aux emplois-jeunes placés sous l'égide d'autres ministères
et qui contribuent également au rétablissement du sentiment de
sécurité. Ainsi, les aides-éducateurs, mis en place par
l'éducation nationale, contribueront-ils à l'amélioration
de l'encadrement dans les établissements situés dans les quartiers
difficiles.
De même, dans le domaine de la justice, les associations
d'aide aux victimes, de médiation pénale et de contrôle
judiciaire socio-éducatif pourront recruter des emplois pour les jeunes
de dix-huit à vingt-six ans de nature à leur permettre de mieux
assurer les missions qu'elles exercent sur mandat judiciaire.
Par ailleurs,
il est rappelé que la gendarmerie nationale doit intégrer progressivement
16 200 volontaires. Les contrats pourront également en faire mention.
Les contrats doivent être également l'occasion de mettre un terme
aux pratiques qui laissent à la charge des services de l'Etat des tâches
secondaires au regard de leur mission prioritaire.
c) La population concernée
doit, par l'intermédiaire d'associations d'habitants de quartiers, être
associée à l'élaboration, à la mise en oeuvre et
au suivi des actions conduites dans le cadre de ce nouveau partenariat.
Dans cet esprit, il y a lieu d'insister sur l'intérêt des rencontres
régulières entre les autorités, y compris au plus haut
niveau, et les populations les plus exposées. L'objet de ces rencontres
est double : d'une part, permettre aux autorités d'entendre les doléances
des victimes et d'en tirer toutes les conséquences, d'autre part, expliquer
la réalité de la délinquance, les modalités de son
traitement ainsi que les résultats obtenus.
d) Des actions concertées
entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.
Il est important que le cadre général de ces actions concertées
soit le contrat local de sécurité, expression d'une analyse et
d'une volonté partagées entre l'autorité préfectorale
et le procureur de la République de lutter plus efficacement contre la
délinquance.
Une bonne coopération entre ces deux autorités
permettra seule de mener des actions ciblées de nature à rendre
la tranquillité à certains quartiers. Elle favorisera l'indispensable
continuité des actions entre la police et la justice et sera à
même de rendre confiance, par une lisibilité retrouvée,
dans la politique de sécurité.
Sur ce point, les groupes de
traitement local de la délinquance, déjà mis en place dans
certaines villes, peuvent constituer une structure particulièrement adaptée
à la mise au point des solutions les plus appropriées à
la situation dans les quartiers ou les sites présentant un niveau de
délinquance tel qu'il met véritablement en péril la cohésion
sociale.
De tels groupes doivent être créés partout
où cela s'avère nécessaire avec le double souci de la prévention,
d'une part, et de la recherche et de la poursuite des infractions, d'autre part.
Animés par le préfet ou un membre du corps préfectoral
et par le procureur de la République ou l'un de ses substituts, et associant
notamment les représentants de la commune, la police et la gendarmerie,
les groupes de traitement local de la délinquance ont d'abord pour objet
une meilleure identification des différents acteurs intervenant sur le
quartier, et de leurs possibilités d'action ainsi que l'exécution
rapide des décisions de justice. Les objectifs assignés à
ces acteurs peuvent varier en fonction des difficultés à traiter.
3. Territorialisation de l'action judiciaire
a) Organisation
territoriale des parquets :
Les contrats locaux de sécurité
doivent permettre de rendre plus simples et plus directes les relations entre
les parquets et les municipalités. Il est essentiel, à cet égard,
que soient nommément désignés, tant au sein des communes
qu'au sein des parquets, des interlocuteurs permanents. Par des contacts réguliers,
ce système doit tout à la fois permettre une meilleure adaptation
de la politique pénale et une meilleure compréhension de celle-ci
par les élus et la population.
A chaque fois que cela s'avérera
nécessaire, et dans la mesure des possibilités de leur parquet,
les procureurs de la République pourront également sectoriser
leur organisation de façon à mieux adapter l'exercice de l'action
publique à la réalité de la délinquance et allier
ainsi la proximité dans le temps qui résulte du traitement en
temps réel des infractions, à la proximité dans l'espace.
b) La création de maisons de justice et du droit :
Les maisons de
justice et du droit, qui sont plus d'une cinquantaine actuellement sur le plan
national, allient à une action proprement judiciaire (médiation
pénale, classement sous condition, réparation pour les mineurs
mais aussi médiation familiale et intervention des services déconcentrés
de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la
jeunesse) des actions d'aide aux victimes, d'accès au droit, et plus
généralement d'information sur la justice et sur les droits. Elles
ont en effet pour ambition de réintroduire le droit dans des quartiers
où il a disparu.
Leur fonctionnement résulte d'une convention
particulière qui n'a pas sa place dans un contrat local de sécurité.
Cependant, lorsqu'il apparaîtra nécessaire et possible au procureur
de la République de créer une telle structure, le principe de
cette création pourra être inscrit dans le contrat local dès
lors qu'il aura reçu l'accord des différents partenaires.
III. - Le suivi des contrats locaux de sécurité
a) Il est nécessaire de se doter à tous les niveaux d'instruments
permettant de procéder à des évaluations afin de réaliser
en permanence les adaptations nécessaires.
A cet effet, des indicateurs
d'activité et de résultats doivent être choisis pour évaluer
la pertinence des réponses apportées et permettre au dispositif
de rester dynamique et d'évoluer. De véritables tableaux de bord
doivent permettre le suivi de la mise en oeuvre des contrats. Ils s'appuieront
sur les statistiques d'activité et sur celles qui retracent l'évolution
de la délinquance. Ils devront aussi mesurer l'évolution du niveau
de satisfaction de la population à l'égard des différentes
réponses apportées par les pouvoirs publics et l'évolution
du sentiment de sécurité.
A cette fin, l'évaluation
du contrat local de sécurité doit être également
l'occasion de maintenir une concertation active avec la population pour recueillir
des éléments sur sa perception des évolutions en matière
de sécurité. Elle est, dans ses différentes composantes,
la base nécessaire à l'actualisation et l'adaptation permanente
du contrat.
b) Au niveau national, une cellule interministérielle
d'animation et d'évaluation des contrats locaux de sécurité
sera mise en place par les ministères concernés.
Les services
d'inspection générale des ministères concernés procéderont
également à une évaluation permanente des contrats dans
un cadre interministériel (IGA, IGAS, contrôle général
des armées, IGAEN, IGSJ, IGPN).
Une mission placée auprès
du directeur général de la police nationale aura la charge d'animer
le développement des emplois-jeunes consacrés à la sécurité
dans les zones relevant de la compétence de la police.
Votre attention
est particulièrement appelée sur la nécessité de
faire en sorte que ces contrats traduisent des engagements collectifs au service
d'objectifs communs. Les engagements des parties doivent traduire concrètement
la volonté partagée de parvenir à une amélioration
profonde et durable de la sécurité.
Votre implication personnelle
sera un gage de la réussite de cet outil au service d'une meilleure sécurité
de nos concitoyens.
La démarche proposée est innovante. Elle
exige le souci permanent de s'adapter à la situation locale et de trouver
les réponses correspondantes.
Vous voudrez bien nous faire parvenir
un exemplaire des contrats que vous signerez, et porter à notre connaissance
toute difficulté d'application, ainsi que - chaque semestre - les résultats
obtenus.
Vous aurez soin également, indépendamment des actions
de communication qui feront partie intégrante du contrat, de faire connaître
la démarche de préparation des contrats elle-même, ainsi
que les objectifs de sécurité qui la sous-tendent. Vous associerez
à cette action les partenaires contribuant à l'élaboration
du contrat et, en premier lieu, les maires.
Les contrats locaux de sécurité
ont pour but d'assurer à la population la sécurité à
laquelle elle aspire légitimement. Ils doivent faire l'objet de votre
part, et de celle de vos collaborateurs, d'un total engagement.
www.huyette.com