Circulaire d’orientation relative à la protection
judiciaire de la jeunesse.
24 février 1999
Nº NOR : JUS F 99
500 35 C
La directrice de la protection
judiciaire de la jeunesse
à
Madame et Messieurs les directeurs régionaux
et
Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux
SOMMAIRE
INTRODUCTION
I - RENOUVELER LES MÉTHODES DE L’ACTION ÉDUCATIVE
1. Se doter des connaissances des publics suivis
1.1. Mieux définir les projets
éducatifs
1.2. Contribuer
à l'élaboration des politiques publiques
2. Mettre en place un accompagnement éducatif
2.1. Aider les parents à exercer
leurs responsabilités éducatives
2.2. Renforcer la présence éducative auprès
des mineurs pris en charge
2.3. Développer
les partenariats éducatifs
2.3.1. La scolarisation
2.3.2. La santé des mineurs
2.3.3. L’insertion professionnelle
3.
Mettre
en oeuvre un accompagnement éducatif soutenu dans chacune
des fonctions éducatives
3.1. L’action éducative en milieu ouvert
3.2. Le placement des mineurs
3.2.1. Mettre en place un projet d’activités
pour les mineurs placés
3.2.2. Organiser le placement immédiat
3.2.3. Diversifier les modalités
de placement
3.3. Les dispositifs d’activités de jour
II - PRENDRE EN CHARGE LES MINEURS DÉLINQUANTS
2.1. La spécificité de l’action éducative
en matière pénale
2.1.1. L'exercice des mesures et des peines prononcées
au titre de l'ordonnance du 2 février 1945
2.1.2. Organiser la continuité des
parcours éducatifs des mineurs
2.2.
Le
placement des mineurs délinquants
2.2.1. Les centres de placement immédiat
2.2.2. Mettre en oeuvre des projets d’action
éducative autour d’un temps de rupture
2.3.
Le
suivi des mineurs incarcérés
2.4.
Le
rôle du service éducatif auprès du tribunal
III - LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION DE LA PROTECTION
JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
3.1.
Conduire
une politique publique adaptée au contexte territorial
3.1.1 Renforcer la coordination avec les
juridictions
3.1.2. Faire participer le secteur associatif
3.1.3 Développer un partenariat
avec les administrations de l'Etat
3.1.4 Poursuivre l'élaboration de schémas départementaux
conjoints avec les conseils généraux
3.2. Poursuivre la mise en oeuvre d'une politique départementale
3.2.1. Organiser la continuité de
l’action éducative et l'animation pédagogique dans
les départements
3.2.2. Territorialiser l’action des services
3.2.3. Conduire l’action des services du secteur public
3.3. Une fédération des ressources humaines
adaptée à l'échelon territorial
3.3.1. Engager la déconcentration
de la gestion des ressources humaines
3.3.2. Conforter la fonction de direction
ANNEXE
1 : Modalités
d’animation de la circulaire
ANNEXE
2 : Liste
des membres de l’administration centrale correspondants des régions
INTRODUCTION
La
justice des mineurs est confrontée à des évolutions
majeures depuis le début des années 1990.
Le nombre de mineurs en danger signalés aux tribunaux pour
enfants augmente de manière régulière : 49
500 mineurs en danger ont été signalés en 1997
aux tribunaux, 31 000 l’avaient été en 1994. Les placements
de mineurs à l’aide sociale à l’enfance qui avaient
diminué depuis le début des années 1970 augmentent
à nouveau dans les régions les plus touchées
par la précarisation des conditions de vie d’une partie de
la population.
Le nombre de mineurs mis en cause a connu
une augmentation sans précédent depuis le début
des années 1990 : il a varié de 92 000 à 100
000 selon les années jusqu’en 1993 pour atteindre 154 437
en 1997 et 171 787 en 1998. Par ailleurs, la délinquance
des mineurs connait des formes nouvelles : les atteintes aux personnes
et les destructions de biens publics ou privés ont augmenté
de manière importante ; des émeutes urbaines ou des
faits de violence collective ont lieu de manière répétée
dans les agglomérations urbaines ; une délinquance
dite «d’intégration» par la participation des
mineurs à de multiples trafics organisés par de jeunes
adultes des mêmes quartiers se développe de manière
préoccupante.
Ces évolutions se produisent
dans un contexte de mutations au sein de la société
française qui modifient les fondements et les formes traditionnelles
du lien social.
L’importance du chômage, la précarité
des conditions de vie d’une partie importante de la population remettent
en cause les mécanismes d’intégration sociale.
Pour l’ensemble des jeunes, l’entrée dans la vie active
est devenue difficile ; elle est devenue extrêmement problématique
pour ceux d’entre eux qui se retrouvent sans qualification, sortis
du système scolaire à l’âge de 15 ou 16 ans
et qui ne peuvent se projeter dans un avenir incertain. Ainsi, il
peut être constaté chez beaucoup de jeunes et de familles
la peur d’une «relégation» sociale et économique,
d’un décrochage social et, de ce fait, une perte de confiance
dans les institutions éducatives et sociales.
La
famille a également connu des changements profonds depuis
deux décennies. Ainsi en est-il de la place de la femme,
de l’égalité dans le couple que le législateur
a consacrée par l’adoption du principe d’autorité
parentale conjointe, des rapports entre générations
ou du nombre de séparations des couples et de naissances
hors mariage. Ces évolutions ne peuvent être sans conséquence
sur les politiques publiques qui doivent être conduites à
l’égard des jeunes les plus en difficulté. Autre changement
important : l’intégration sociale est moins assurée
aujourd’hui par les corps intermédiaires liés au monde
du travail, à l’engagement religieux et politique : elle
repose davantage sur l’autonomie individuelle. Les solidarités
sociales sont, de ce fait, moins présentes.
Dans
ce contexte de profondes mutations des modes d’intégration
et d’éducation, l’ensemble des institutions qui exercent
une mission d’éducation ont à définir les nouvelles
conditions de leur intervention.
C’est le cas des services
à qui est confiée la responsabilité de mettre
en oeuvre les mesures décidées par l’autorité
judiciaire à l’égard des mineurs délinquants
ou en danger, secteur public et secteur associatif habilité
de la protection judiciaire de la jeunesse.
Cette évolution
de la justice des mineurs a donné lieu à la remise
de plusieurs rapports:
rapport des inspections générales sur
les unités à encadrement éducatif renforcé,
déposé en janvier 1998,
rapport de la mission interministérielle présidée
par Mme Lazerges et M. Balduyck, députés, sur
le traitement de la délinquance juvénile, remis
en avril 1998,
rapport du conseil économique et social sur
la protection de l’enfance et de la jeunesse dans un contexte
social en mutation adopté le 25 mai 1998.
Ils concluent tous à la nécessité de mobiliser
et d’articuler l’action de tous les acteurs sociaux concernés
dans un contexte administratif qui requiert aujourd’hui la coordination
des services de l’Etat et des collectivités territoriales.
Ils soulignent l’importance d’interventions plus rapides, plus précoces,
afin de permettre la prévention de situations mettant en
danger les mineurs. Ils préconisent des actions éducatives
qui permettent une plus forte mobilisation autour des mineurs les
plus en difficulté et des sanctions qui rappellent à
leurs auteurs la portée de leurs actes et permettent un apprentissage
des règles de la vie sociale.
Le 8 juin 1998, le
gouvernement a arrêté ses orientations en matière
de délinquance juvénile.
Il a réaffirmé
la nécessité de rechercher une dimension éducative
dans toutes les réponses apportées et celle de mobiliser
et de coordonner l’intervention de tous les acteurs sociaux concernés,
au-delà des seules institutions de police et de justice.
Il a redéfini la mission du secteur public de la protection
judiciaire de la jeunesse autour d’une fonction d’orientation auprès
des tribunaux, de la spécialisation de l’action des services
dans la prise en charge des préadolescents et adolescents
délinquants ou en danger et de l’inscription plus forte dans
les politiques publiques terrritorialisées.
Ces
orientations ont été renforcées par le conseil
de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 qui
a notamment décidé la création de 50 centres
de placement immédiat, augmenté de manière
significative le nombre des centres éducatifs renforcés
et des classes-relais. Le gouvernement a décidé d’attribuer
des moyens sans précédent à la protection judiciaire
de la jeunesse, pour répondre à l’ensemble de ses
missions : création de 1000 emplois d’éducateurs d’ici
à 2001, développement de projets qui feront appel
au secteur public et au secteur associatif habilité. Ces
décisions doivent permettrent les réorganisations
nécessaires définies ci-dessous.
Cette mission
repose aujourd’hui, plus encore qu’hier, sur la capacité
de nos institutions, à travers l’action quotidienne de leurs
personnels, à mettre en oeuvre une démarche éducative
adaptée au contexte actuel.
L’objet de la présente
circulaire est à la fois de définir les orientations
de la protection judiciaire de la jeunesse et, sur certains sujets
et selon les modalités définies dans le document joint
en annexe, d’ouvrir des axes de travail qui permettront aux services
de construire des réponses à la hauteur des difficultés
que vivent les mineurs qui leur sont confiés par l’autorité
judiciaire.
Trois axes de travail sont retenus :
renouveler les méthodes
d’action éducative pour mettre en place un accompagnement
éducatif soutenu auprès des mineurs ; ces orientations
s’attacheront particulièrement aux contenus de l’action
conduite à l’égard des préadolescents et
adolescents délinquants et en danger confiés par
décision de justice. Le secteur associatif habilité
qui concourt à cette mission de service public et exécute
les deux tiers des décisions de justice doit être
associé à la mise en oeuvre de ces orientations,
dans le respect de l’organisation propre aux associations ;
prendre en charge les mineurs
délinquants; il s’agit d’une priorité au regard
de l’évolution rappelée ci-dessus. Pour la rendre
effective, il y a lieu de définir la spécificité
de l’intervention éducative dans le cadre pénal
;
poursuivre la territorialisation de l’action de l’administration
de la protection judiciaire de la jeunesse ; celle-ci connaît
aujourd’hui une organisation de ses services adaptée
à la décentralisation, aux échelons régional
et départemental. L’articulation avec l’ensemble des
acteurs institutionnels ou associatifs concernés doit
encore progresser. La couverture des besoins doit être
poursuivie dans certains départements. La priorité
sera accordée à une gestion adaptée des
ressources humaines à l’échelon territorial.
I - RENOUVELER LES MÉTHODES DE L’ACTION ÉDUCATIVE
La première analyse épidémiologique
relative aux publics suivis par le secteur public de la protection
judiciaire de la jeunesse a été réalisée
en septembre 1998 par l’INSERM. Selon ses résultats, ces
mineurs cumulent des difficultés multiples, graves et chroniques
dans tous les domaines de la vie quotidienne : un mineur sur deux
est issu d’une famille dissociée, un sur dix a un parent
décédé ; ils quittent la vie scolaire en moyenne
vers 15 ans et demi, les filles connaissent un taux de tentative
de suicide très au-dessus de celui de la population générale,
ils pratiquent une consommation précoce d’alcool, de tabac,
de médicaments et de hachisch ; les violences agies et subies
font partie de leur quotidien.
Cette étude montre
aussi que la famille reste un point d’appui important pour ces jeunes.
Cette étude vient confirmer l’analyse selon laquelle
les mineurs confiés aux services éducatifs vivent
des situations marquées par des difficultés nouvelles
que les personnels, dans l’action éducative qu’ils mènent
au quotidien, ont pu constater et analyser depuis plusieurs années.
Les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse
sont également témoins du développement des
comportements de violence des mineurs, qu’ils les constatent dans
l’environnement familial et social de ces derniers, ou qu’ils y
soient confrontés dans les structures où ils partagent
avec eux la vie quotidienne. Ces comportements créent des
tensions qui ne peuvent rester sans réponse.
Le
secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse et le
secteur associatif sont interrogés sur leurs capacités
d’action ainsi que sur la pertinence de leurs réponses face
aux nouveaux problèmes posés par les publics qu’ils
suivent. Le nouveau contexte social, économique et familial
des mineurs oblige à la fois à améliorer la
connaissance des publics suivis et à repenser les différents
modes d’intervention éducative auprès des mineurs.
Ces derniers doivent tendre vers la mise en place d’un accompagnement
éducatif soutenu dans les différents modes de prise
en charge.
1. Se doter des outils de connaissance des publics suivis
Une meilleure connaissance des publics
suivis doit permettre de mieux définir le projet éducatif
adapté à chaque mineur et, pour l’administration de
la protection judiciaire de la jeunesse, de contribuer utilement
à l’élaboration des politiques publiques.
1.1.
Mieux définir les projets éducatifs
Les résultats
de l’étude épidémiologique cités brièvement
ci-dessus rappellent que tout projet pédagogique nécessite
une bonne connaissance des publics suivis. Des publics différents
appellent des pédagogies différentes pour tenir compte
de l' âge, du sexe, des comportements, du contexte territorial,
des motifs de la saisine par les magistrats. Ce travail de connaissance
doit être en permanence actualisé.
Un projet
éducatif doit être élaboré pour chaque
mineur. Il importe pour ce faire de connaître ses difficultés
et d’explorer toutes les questions le concernant : situation familiale,
contexte social, état de santé, bilan scolaire ou
bilan de compétences, consommation de drogues, comportements
à risques, violences subies. Une exploration suffisamment
construite de ces questions à travers une approche interdisciplinaire
permet aussi de mobiliser le mineur concerné par l’intérêt
qui lui est porté.
1.2. Contribuer à l’élaboration des politiques
publiques
Chaque service détient une connaissance significative, à
partir des mesures suivies, des conditions de vie des jeunes sur
un territoire donné et, en conséquence, a une réelle
capacité d’expertise qui peut éclairer l’élaboration
des politiques publiques.
Cette fonction d’expertise des
services de la protection judiciaire de la jeunesse est, à
ce jour, souvent sollicitée par les administrations concernées
par les mêmes questions, notamment dans le cadre de la politique
de la ville. Elle est essentielle pour l’élaboration des
contrats locaux de sécurité et des politiques locales
en général. Elle peut, cependant, être encore
améliorée.
Vous veillerez à garantir
la production régulière et fiable des statistiques
relatives à l’activité des services et à favoriser
la création d’outils complémentaires d’études
ou simplement d’élaboration commune des connaissances.
A cet égard, la démarche des observatoires partagés
de données entre juridictions et services des conseils généraux
apparaît pertinente et devra être développée.
La contribution des C.R.E.A.I.H.N. ou d’autres organismes régionaux
pourra être sollicitée à ce titre.
2. Mettre en place un accompagnement éducatif soutenu
Les
nouvelles difficultés auxquelles sont confrontés les
mineurs faisant l’objet d’une décision de justice ainsi que
leurs familles, mais aussi l’affaiblissement des potentiels de réponses
en termes d’insertion et d’intégration existants dans l’environnement
social, imposent de repenser les modalités de l’accompagnement
éducatif.
La fonction de relais assurée par
le travail éducatif dans la démarche plus globale
de réinsertion sociale acquiert une importance d’autant plus
grande, lorsque les familles sont particulièrement démunies
pour se projeter dans un avenir possible.
La mise en oeuvre
d’un accompagnement éducatif soutenu auprès des uns
et des autres est aujourd’hui une nécessité absolue
qui passe par une présence plus affirmée des adultes
et par le recours à des outils spécifiques permettant
de construire cette présence.
2.1. Aider les parents à
exercer leurs responsabilités éducatives
L’inventaire
des modalités de travail avec les familles, qui a été
effectué par la direction au cours de ces derniers mois et
qui vous sera prochainement diffusé, fait apparaître
que si beaucoup de structures disposent d’un protocole d’accueil
des familles au début de la mesure éducative, tel
n’est pas le cas pour les modalités de travail au cours de
la mesure. Certains services invoquent la surcharge de travail,
d’autres contestent l’idée qu’il ne s’agisse que d’une question
de moyens et évoquent une plus grande difficulté à
s’adresser aux parents.
La conduite de l’action éducative
doit tendre à favoriser l’exercice de leurs responsabilités
éducatives par les parents, à faire en sorte qu’ils
soient réellement acteurs de l’évolution de leurs
enfants, notamment lorsqu’ils sont placés. Leur implication
dans le déroulement de la mesure est essentielle pour l’évolution
des mineurs concernés.
Il convient de rappeler à
cet égard que les décisions de justice relatives aux
mineurs en danger ou délinquants ne transfèrent pas
l’exercice de l’autorité parentale aux services saisis. En
matière civile, les textes demandent que soit porté
aide et conseil à la famille. En matière pénale,
les parents sont obligatoirement convoqués à tous
les stades de la procédure, comme en matière civile.
Ils doivent être rappelés à leurs responsabilités
éducatives, ainsi que l’indique la circulaire du 15 juillet
1998 relative à la politique pénale. Ils sont, en
outre, civilement responsables des dommages commis par leurs enfants.
En raison des caractéristiques du public suivi sur décision
de justice, une attention particulière doit notamment être
portée dans la conduite de l’action éducative au maintien
des relations des adolescents avec leur père et la famille
de leur père, quand les familles sont dissociées,
ce qui est le cas d’une situation sur deux (contre une sur cinq
dans la population générale) et crée des pertes
de références importantes pour les mineurs.
La connaissance ou la reconnaissance des contextes culturels des
histoires familiales des mineurs étrangers ou d’origine étrangère
est un préalable souvent indispensable à leur intégration.
Enfin, doivent être chaque fois évaluées
les ressources éducatives de la famille élargie.
Les travaux engagés avec les parents ou avec des associations
familiales par un certain nombre de services du secteur public et
du secteur associatif devront être diffusés et les
projets en ce sens soutenus ou mis en oeuvre.
2.2. Renforcer
la présence éducative auprès des mineurs pris
en charge
Les rapports précités sur le traitement de la délinquance
des mineurs et la prise en charge des mineurs ont souligné
l’écart existant entre les nouveaux besoins de ces mineurs
et les réponses qui s’avèrent en partie inadaptées
parce qu'elles ont été mises en place, pour la plupart,
à une autre période et dans un autre contexte.
Ils soulignent la nécessité d’organiser une permanence
de l’accompagnement éducatif, une présence accrue
des professionnels auprès des mineurs et de réaliser
avec eux des projets qui puissent les remobiliser. Ils critiquent
la discontinuité des parcours des mineurs qui réitèrent
des infractions ou qui connaissent les difficultés les plus
graves et, au regard de cette discontinuité, l’absence d’articulation
suffisante des institutions concernées et même des
services concernés à l’intérieur de chacune
de ces institutions.
Les mineurs suivis par les services
éducatifs ont pour la grande majorité d’entre eux
été confrontés à une défaillance
de la présence des adultes au moment où cette présence
est la plus nécessaire et structurante. L’objectif de réinsertion
de ces mineurs dans la vie sociale passe par un premier objectif
de remobilisation de l’individu, de restructuration de la personne
(travail sur la motivation, le projet, l’estime de soi, le respect
de l’autre...). Cet objectif, pour être atteint, suppose que
le mineur reconstruise une relation positive avec l’adulte. Toutes
les stratégies éducatives envisagées passent
par cette reconstruction qui implique la présence des professionnels
au quotidien, dans des actions et des temps partagés avec
les mineurs.
Cette dimension plus intensive de l’accompagnement
éducatif suppose un renouvellement des pratiques professionnelles
qui mettent en oeuvre des projets qui font appel à des supports
d’activité et à la mobilisation des réseaux
existants dans l’environnement des mineurs.
La présence
soutenue des professionnels auprès des jeunes doit pouvoir
se décliner dans les différentes fonctions éducatives.
Pour le milieu ouvert, elle implique des méthodes de
travail qui intègrent la prise en compte de l’environnement
du mineur et la construction de projets communs. L’exercice de la
mesure individuelle doit être relayé par des temps
d’échange, qui peuvent être collectifs, entre personnels
du service et mineurs, mais aussi avec les familles.
En
hébergement, c’est l’élaboration d’un projet d’activités
de jour reposant sur les moyens propres de l’institution mais aussi
sur les ressources du dispositif départemental et des partenaires
qui constituera le support privilégié de l’accompagnement
éducatif quotidien.
Ces différents points
seront abordés dans la troisième partie de ce titre.
2.3.
Développer les partenariats éducatifs
L’action éducative
doit pouvoir s’appuyer sur de multiples ressources qui sont, pour
partie, extérieures à l’institution. Près de
500 associations contribuent à ce jour à l'insertion
sociale ou professionnelle des mineurs placés sous protection
judiciaire, dans des domaines très variés : sport,
scolarité, santé, culture, action professionnelle...
Cette collaboration permet de diversifier les réponses éducatives,
de multiplier les projets innovants, de faire bénéficier
les mineurs suivis d'un accès à des équipements
locaux. Le travail éducatif doit prendre en compte la recherche
de solutions concrètes pour les jeunes sur les problèmes
de santé, de scolarité, de formation ou d’accès
à l’emploi.
Trois domaines d’intervention sont prioritaires
au regard de l’évolution du public : la scolarisation, la
santé, et l’insertion sociale et professionnelle des mineurs
âgés de plus de 16 ans.
2.3.1. La scolarisation
La grande majorité
des mineurs suivis par les services éducatifs ne possède
pas les acquis de base qui conditionnent une possible insertion
sociale. C’est la possibilité même de comprendre les
règles du jeu social et, par conséquent, d’espérer
s’y faire une place, qui leur est ainsi refusée.
En outre, les jeunes sans qualification voient diminuer, plus que
par le passé, leurs chances d’entrer dans le monde de l’emploi,
ce qui tend à détruire chez eux le désir de
se projeter dans un avenir personnel et collectif.
L’école
demeure le lieu privilégié des apprentissages fondamentaux
et de la socialisation, parfois le seul lieu où les jeunes
peuvent acquérir les codes, les repères et les usages
pour vivre en société. La nécessité
du maintien en scolarité des mineurs de moins de 16 ans,
sous la responsabilité de l’éducation nationale, doit
être constamment réaffirmée.
En application
de la circulaire conjointe entre le ministre de l’éducation
nationale et le ministre de la justice en date du 25 août
1985, les collaborations entre ces deux administrations n’ont cessé
de se renforcer, de se développer et de se diversifier.
Les actions suivantes doivent être poursuivies ou développées
:
les directeurs départementaux
de la protection judiciaire de la jeunesse, avec les inspecteurs
d’académie et les conseils généraux doivent
organiser des commissions de suivi des élèves
en risque de marginalisation afin de permettre la recherche
précoce de solutions pédagogiques et éducatives
adaptées ;
les services doivent développer
des actions de suivi scolaire, en lien avec les parents et les
enseignants, afin de mobiliser les mineurs et de prévenir
leur exclusion ;
l’aménagement de la prise en charge scolaire
doit figurer parmi les objectifs éducatifs des services.
Parmi les élèves soumis à l’obligation
scolaire, certains ont cessé toute fréquentation
du collège et d’autres manifestent des comportements
incompatibles avec les règles susceptibles de permettre
leur présence dans les établissements.
Des modalités pédagogiques
et éducatives particulières doivent être proposées
à ces élèves: une priorité sera accordée
aux classes-relais en collège, avec la participation éventuelle
de personnels de la protection judiciaire de la jeunesse ou leur
expertise technique.
Sur ce point, le conseil de sécurité
intérieure du 27 janvier 1999 a accéléré
le plan de développement des classes-relais pour que 250
puissent fonctionner d’ici l’année 2000 et décidé
la création d’internats par le ministère de l’éducation
nationale, notamment pour les jeunes issus des quartiers sensibles.
Une note conjointe avec le directeur de l’enseignement scolaire
vous sera prochainement adressée sur ce sujet.
2.3.2. La santé
des mineurs
Selon la définition de l’organisation mondiale
de la santé, la santé est un état de bien-être
physique, psychique et social et pas seulement l’absence de maladie
ou d’infirmité.
Les rapports précités,
et plus particulièrement l’enquête de l’INSERM font
apparaître les difficultés aggravées de santé
rencontrées par les mineurs suivis, ainsi que l’importance
des conduites addictives et celle des comportements à risque
(violences et tentatives de suicide). Par ailleurs, de plus en plus
de mineurs présentent des difficultés importantes
sur le plan psychologique et psychiatrique et requièrent
une prise en charge éducative spécialisée.
La connaissance des troubles rencontrés et l’accès
aux soins constituent des modalités indispensables de l’action
éducative. Les actions qui permettent aux mineurs d’être
sensibilisés à leur santé peuvent être
multiples et faire appel au sport, à l’hygiène, à
l’alimentation, aux vaccinations etc.... La santé peut constituer
un thème d’action éducative tout comme l’action éducative
peut être de nature à améliorer la santé
des mineurs.
Une enquête récente menée
conjointement par la direction de la protection judiciaire de la
jeunesse et la direction générale de la santé
fait apparaitre que si la mise en place d’un partenariat avec les
différents acteurs de santé et en particulier les
intersecteurs de psychiatrie infanto-juvénile est reconnue
par tous comme une nécessité, les situations sont
très contrastées selon les départements.
C’est pourquoi les directeurs territoriaux doivent s’attacher
à l’élaboration des partenariats utiles en liaison
avec les directeurs régionaux et départementaux de
l’action sanitaire et sociale.
Il est important à
ce titre qu’ils participent aux instances compétentes telles
que les conférences régionales de santé ou
les comités départementaux de santé mentale
et qu’ils organisent un maillage avec l’ensemble des acteurs de
santé s’occupant des adolescents : pédiatres, réseau
de médecins généralistes pouvant intervenir
de manière régulière auprès des services,
intersecteur de psychiatrie infanto-juvénile. Les infirmiers
et les psychologues qui interviennent auprès des services
doivent être les premiers promoteurs de ces partenariats.
Un programme d’actions en matière de santé sera
annoncé d’ici la fin du premier semestre 1999.
2.3.3. L’insertion
professionnelle
L’accès des jeunes pris en charge aux dispositifs
de droit commun doit demeurer un objectif des services éducatifs.
Les directeurs régionaux s’attacheront à ce que
les publics les plus en difficulté soient pris en compte
dans les programmes régionaux de formation et d’insertion
professionnelle. Cet objectif doit être inscrit de manière
prioritaire à l’occasion de la négociation des prochains
contrats de plan Etat-région.
Les directeurs départementaux
devront veiller à ce que soient développées
des actions permettant l’accès à des activités
professionnelles ou d’insertion professionnelle, en particulier
pour les mineurs qui ne peuvent bénéficier des dispositifs
de droit commun.
Des actions d’insertion professionnelle
peuvent, en effet, être développées localement
en s’appuyant sur un partenariat très diversifié :
les réseaux d’entreprises (création d’un réseau
local d’employeurs, appel à des entreprises et structures
d’insertion ou aux plans locaux d’insertion par l’économique
lorsqu’ils existent) ; les missions locales et les P.A.I.O.; les
agences locales pour l’emploi ; les associations de formation professionnelle;
les organismes qui mettront en oeuvre des actions dans le cadre
du programme TRACE etc...
Certaines actions partenariales
sont susceptibles d'être cofinancées par le fonds social
européen. De même, les actions de solidarité
internationale peuvent bénéficier d’un cofinancement
du secrétariat à la coopération dans le cadre
des opérations Ville-Vie-Vacances.
Enfin, le partenariat
peut concerner des actions de parrainage par des particuliers bénévoles
ou des associations qui accompagnent les mineurs dans leurs démarches
d’insertion et de formation ou qui les familiarisent avec le monde
de l’entreprise, comme c’est le cas de l’association de retraités
du monde de l’entreprise Agir-abcd avec laquelle une convention
a été signée en septembre 1998.
3. Mettre en oeuvre l’accompagnement éducatif soutenu
dans chacune des fonctions éducatives
3.1.
L’action éducative en milieu ouvert
Pour mobiliser des préadolescents et adolescents autour de
projets éducatifs concrets, les services doivent pouvoir
faire appel à plusieurs méthodes d’intervention :
la construction d’une relation personnalisée, l’apport d’une
approche clinique mais aussi, et dans le même temps, l’appel
à des supports d’action diversifiés : remise à
niveau scolaire, travail sur la santé, actions culturelles
et sportives...
Le partage de projets au quotidien avec
les mineurs suivis rend une rencontre possible avec les adultes
qui les conduisent, et permet aussi de développer des relations
en groupe. Les actions déjà engagées à
ce titre par de nombreux services devront être développées.
Pour réaliser cet accompagnement éducatif plus
soutenu, il conviendra plus particulièrement de s’attacher
aux modalités de mise en oeuvre suivantes :
les services devront définir
leur lien avec le dispositif d’accueil de jour départemental
et, de manière plus générale, les collaborations
avec toutes les instances et personnes ressources (services
publics, associations, bénévoles...) susceptibles
de proposer des activités pour renforcer et prolonger
l’action éducative ;
une meilleure articulation doit
être trouvée entre les services qui prennent en
charge directement les mineurs ; elle est à rechercher
en priorité avec les services de l’éducation nationale
pour permettre la rescolarisation des mineurs suivis, avec les
services de santé pour permettre un suivi et des prises
en charge effectives, et avec les missions locales pour l’insertion
professionnelle;
l’inscription territoriale des services doit faciliter
la connaissance du contexte d’intervention, le travail en partenariat,
la mobilisation des associations et des professionnels ou bénévoles
qui peuvent intervenir auprès des mineurs et de leurs
familles.
Par ailleurs, il convient de
réfléchir, en concertation avec les juridictions,
à l’opportunité de concevoir et mettre en place une
modalité de travail éducatif permettant un renforcement
de l’intervention pendant une durée courte chaque fois que
cela s’avère nécessaire : certaines situations requièrent,
en effet, une présence forte plusieurs fois par semaine,
pendant le ou les premiers mois d’intervention.
3.2. Le placement
des mineurs
La prise en charge des adolescents les plus difficiles,
placés sur décision de justice, est aujourd’hui fragilisée,
aussi bien dans les établissements du secteur public que
dans ceux du secteur associatif.
Les raisons de cette crise
sont multiples : mineurs non accueillis dans d’autres dispositifs,
violence accrue des comportements, difficultés propres au
secteur public liées à la gestion des personnels.
La dimension de l’activité de jour, totalement présente
dans les anciens internats, a été déléguée
à d’autres institutions qui, pour nombre d’entre elles, ne
répondent plus. Certains mineurs placés peuvent être
insérés dans la journée dans d’autres structures,
mais ce n’est plus le cas de la majorité d’entre eux, au
moins lors du premier mois d’accueil.
Il est indispensable
d’élaborer, pour tous les mineurs qui font l’objet d’une
décision de placement, une pédagogie de l’accompagnement
éducatif au quotidien.
3.2.1. Mettre en place un projet d’activités
pour les mineurs placés
L’insertion dans les dispositifs
de droit commun doit être l’objectif prioritaire pour les
mineurs placés. Dans l’attente d’une telle insertion, chaque
mineur placé doit pouvoir accéder ou doit être
conduit à suivre une activité de jour, péri-scolaire,
d’insertion professionnelle, ou autre qui permette d’engager avec
lui une action éducative. Les projets de service devront
définir une organisation des contenus de la journée
à partir de la présence des adultes et d’activités
partagées avec les mineurs, en s’appuyant sur des ressources
internes et externes.
Les directeurs territoriaux doivent
s'attacher à ce que, pour le secteur public, l’articulation
avec le dispositif d’accueil de jour soit expressément précisée
dans les projets de service, de même que les partenariats
ou l’appel aux intervenants extérieurs utiles.
Des
actions conjointes entre secteur public et associatif habilité
peuvent également être retenues.
Enfin, la
décision de recruter des emplois-jeunes qui vient d’être
prise par le gouvernement permettra de développer des activités
dans la journée pour les jeunes qui ne sont inscrits dans
aucune activité scolaire ou professionnelle, sous la responsabilité
d’un éducateur (activités sportives, culturelles,
artistiques, soutien scolaire, etc...).
3.2.2. Organiser le placement immédiat
L’accueil immédiat
des mineurs requiert une méthode d’intervention spécifique
: un temps d’évaluation et d’observation pendant une durée
déterminée doit permettre de définir un projet
pour les mineurs accueillis et une orientation utile. Les projets
pédagogiques doivent être élaborés au
regard de cette spécificité.
L’organisation
d’un dispositif d’accueil associant le secteur public, le secteur
associatif et l’aide sociale à l’enfance est nécessaire
dans chaque département.
Les directeurs départementaux
de la protection judiciaire de la jeunesse ont été
chargés de la mise en place d’une cellule de coordination
en concertation avec les juridictions, en premier lieu dans les
26 départements prioritaires, conformément aux décisions
du conseil de sécurité intérieure du 8 juin
1998. Ce dispositif a vocation à s’appliquer dans tous les
départements.
Les modalités particulières
de placement dans les centres de placement immédiat sont
développées dans la deuxième partie.
Je rappelle, enfin, que l’organisation d’un dispositif d’accueil
immédiat, quelle qu’en soit la forme, est indissociable de
l’accueil à moyen terme, c’est-à-dire d’une organisation
régionale qui doit permettre d’accueillir l’ensemble des
jeunes au terme d’un bilan-orientation et qui doit comprendre une
articulation forte avec les services éducatifs auprès
des tribunaux pour enfants.
3.2.3. Diversifier les modalités
de placement
Le placement des mineurs renvoie à des problématiques
très diverses, qu’il s’agisse des âges, des histoires
individuelles ou des objectifs de prise en charge que l’on assigne
aux foyers. L’accueil d’urgence et la prise en charge dans la durée,
les situations de crise et les projets d’insertion individuels ne
peuvent être abordés de la même manière.
Les mêmes réponses ne peuvent pas être apportées
pour de très jeunes mineurs déscolarisés et
pour des quasi-majeurs sans activité.
C’est pourquoi
les directeurs territoriaux devront s'attacher à ce que chaque
ressort régional ou, pour les grands départements
très urbanisés, départemental, dispose d’une
gamme de réponses appropriées et coordonnées
entre secteur public et associatif de la protection judiciaire de
la jeunesse et soumise à une concertation régulière
avec les juridictions concernées. Un tel dispositif devra
comprendre, outre les solutions concernant l’accueil immédiat
et les projets de rupture, des formules de foyers scolaires, des
solutions d’hébergement individualisé et le recours
au placement en familles d’accueil.
Ces modalités
d’accueil doivent être coordonnées pour éviter
les ruptures de parcours des mineurs. Ainsi, un mineur accueilli
en foyer doit pouvoir bénéficier de séjours
de rupture ou de placements en famille d’accueil s’il y a lieu ;
de tels réseaux de prise en charge devraient, à terme,
limiter les renvois des mineurs des structures.
3.3. Les dispositifs
d’activités de jour
Les dispositifs d’accueil de jour ont, pour objectif,
la remobilisation du mineur en vue de son insertion sociale et professionnelle.
L’objectif n’est plus la qualification professionnelle seule, d’autres
services peuvent intervenir à ce titre, mais l’accompagnement
d’un mineur lors d’un parcours à construire avec lui, en
fixant des objectifs déterminés autour, notamment,
de la socialisation, des capacités relationnelles du jeune,
du développement des compétences de base et de l’acquisition
ou réacquisition des savoirs de base, de la confrontation
à la pratique professionnelle, de l’accès aux dispositifs
de droit commun, ainsi que cela a été déjà
abordé lors du comité technique paritaire national
sur l’insertion sociale et professionnelle en 1994.
Doivent
être associées des activités culturelles ou
sportives aux actions à vocation plus professionnelle.
Ceci requiert de développer des pédagogies adaptées,
diversifiées, faisant appel à un travail individuel
et de groupe, et de s’appuyer sur des partenariats actifs, tels
des réseaux d’entreprise ou des associations prêtes
à exercer un parrainage à l’égard des mineurs.
Les parents, les familles peuvent être expressément
associés à ces projets qui permettent de redonner
des perspectives pour leurs enfants.
L’ensemble des supports
d’activité qui constituent dans un département une
gamme de réponses dans ce cadre doit concourir à la
mission d’accueil de jour des mineurs les plus en difficulté.
Dans chaque département les moyens existants devront être
fédérés.
Pour le secteur public, les
centres de jour ont vocation à mettre en oeuvre des politiques
d’insertion. Les activités qu’ils développent doivent,
selon des conditions à définir dans le projet départemental,
bénéficier à des mineurs qui nécessitent
immédiatement une prise en charge éducative de jour
pendant le temps nécessaire à la construction d’un
projet individuel. La coordination de ces activités doit
permettre de constituer un dispositif d’accueil de jour ouvert à
tous les mineurs suivis par les services du département.
II. PRENDRE EN CHARGE LES MINEURS DÉLINQUANTS
La délinquance juvénile
a connu ces dernières années une évolution
préoccupante qui a conduit le gouvernement à arrêter
lors des conseils de sécurité intérieure des
8 juin 1998 et 27 janvier 1999 un plan de lutte qui mobilise l’ensemble
des services de l’Etat. Cette mobilisation se traduit pour l’administration
de la protection judiciaire de la jeunesse par une priorité
donnée à la prise en charge des mineurs délinquants.
Quatre points feront l’objet de développements : la
spécificité de l’action éducative en matière
pénale, le placement de mineurs délinquants, le suivi
des mineurs incarcérés et les services éducatifs
près les tribunaux (SEAT).
2.1. La spécificité de l’action éducative
en matière pénale
L’ordonnance du 2 février
1945 édicte un principe de responsabilité pénale
atténuée pour les mineurs, graduée selon l’âge
de l’auteur de l’infraction et donne la priorité à
l’éducation des mineurs et à la recherche d’une dimension
éducative dans toute sanction.
L’action éducative
conduite à l’égard d’un mineur délinquant doit
prendre en compte à la fois la connaissance et la reconnaissance
de l’histoire culturelle, familiale et singulière de ce mineur
et la portée de l’acte commis. Le mineur doit pouvoir accéder
à ce principe de responsabilité, indispensable pour
l’élaboration de sa propre personnalité, et retrouver
une capacité d’échanges avec son environnement. En
cela, l’action éducative se distingue de celle conduite à
l’égard des mineurs en danger.
Travailler sur l'acte
commis, c'est, à partir de l’analyse des faits, conduire
le mineur à une meilleure compréhension de cet acte
et de sa responsabilité. Ce travail autour de l'acte doit
donc traverser tout le déroulement de la mesure éducative
pour aider le mineur à progresser dans sa compréhension
des limites et des interdits.
L’action éducative
menée auprès du mineur délinquant doit également
prendre en compte la sanction prononcée. Loin d'être
opposées, sanction et éducation sont deux dimensions
indissociables de l'action éducative exercée dans
un cadre pénal.
Si la démarche d’aide est,
dans tous les cas, au coeur de l’action éducative, celle-ci,
lorsqu’elle s’exerce dans le cadre pénal, ne peut faire l’économie
de la part d’autorité et de contrainte nécessaires
pour que le mineur reconnaisse son acte et le répare. Toute
démarche d'éducation implique une capacité
de transmission des valeurs, des interdits et une part de contrainte.
La contrainte est présente dans l'action éducative
menée dans le cadre judiciaire, qu'il soit civil ou pénal.
Le travail éducatif mené s'appuie sur ce cadre et
doit s'efforcer de le rendre lisible pour le mineur. En ce sens,
l'adhésion du mineur au projet éducatif est un objectif
et non un préalable.
Ces particularités de
l’intervention éducative doivent être mises en oeuvre
dans les différentes mesures et peines prononcées
en matière pénale. Elles impliquent également
de veiller tout particulièrement à la continuité
de l’action éducative des mineurs, notamment lorsqu’ils sont
placés ou incarcérés.
2.1.1. L’exercice
des mesures et des peines prononcées au titre de l’ordonnance
du 2 février 1945
Le développement des mesures de réparation
constitue une priorité. Leur intérêt pédagogique
est certain. Cette mesure conduit le mineur à réaliser
un acte positif suite à l’infraction commise. Les parents
sont associés à la mise en oeuvre de la mesure. Une
médiation avec la victime peut être engagée.
Cette mesure présente, en outre, l’intérêt d’associer
de multiples intervenants pour sa mise en oeuvre : sociétés
de transport, de logement, collectivités locales, écoles...
Elle peut figurer dans les contrats locaux de sécurité,
faire l’objet de discussions dans le cadre des conseils communaux
de prévention de la délinquance.
Les directeurs
départementaux devront organiser le dispositif de mise en
oeuvre de cette mesure qui doit associer le secteur public et le
secteur associatif habilité, en concertation avec les juridictions.
Des travaux seront engagés sur les contenus qui peuvent
être donnés à cette mesure, les dynamiques qu’elle
a permis de créer, les conditions qui favorisent la restauration
de liens avec l’environnement social.
Pleinement reconnue
dans le cas de la liberté surveillée et, plus récemment,
de la réparation, l’approche éducative vaut tout autant
pour la mesure de contrôle judiciaire.
L’exercice
de cette mesure doit se faire dans la recherche de contenus éducatifs
afin de trouver une articulation entre ces derniers et les obligations
imposées par le contrôle judiciaire. Le travail sur
la dimension éducative de ce type de mesures demande à
être élaboré davantage et doit faire l’objet
de débats professionnels.
Il en va de même
pour ce qui concerne la mise en oeuvre des peines de travail d’intérêt
général et de sursis avec mise à l'épreuve.
2.1.2.
Organiser la continuité des parcours éducatifs des
mineurs
La délinquance juvénile se caractérise par
la réitération d’infractions par les mêmes mineurs,
sur de courtes durées. L’ensemble des rapports précités
soulignent la discontinuité des parcours de ces mineurs et
les dangers d’incohérence qui en résultent pour l’action
conduite.
Toute interruption dans le parcours éducatif
favorise le risque de récidive. Le rôle de «fil
rouge» de l’action éducative tenu par les services
de milieu ouvert est déterminant pour que le passage dans
les différentes structures de prises en charge correspondent
à une évolution et non à une juxtaposition
d’échecs.
Les directeurs départementaux devront
veiller, chaque fois qu’un mineur délinquant fait l’objet
d’une nouvelle décision judiciaire, à ce que le service
désigné initialement reste le service référent
du mineur. Ils examineront avec les services éducatifs auprès
des tribunaux et les services de milieu ouvert, les modalités
de mise en oeuvre possible de cet objectif sur chaque ressort et
associeront les juridictions à cette démarche.
De même, quand une décision d’éloignement
est ordonnée, le service référent doit assurer
la continuité du suivi du mineur. En effet, une décision
de rupture ou d’éloignement d’un mineur motivée par
son intérêt ou par la gravité des faits commis,
est ordonnée pour une durée qui sera déterminée
par l’évolution de la situation. Il demeure indispensable
de suivre cette évolution et de permettre des décisions
cohérentes.
2.2. Le placement des mineurs délinquants
La spécificité des
décisions de placement des mineurs délinquants est
qu’une partie importante de ces décisions est prise dans
l’urgence, soit par le parquet lorsqu’un mineur est interpellé
la nuit, soit par le juge des enfants ou le juge d’instruction suite
à une décision du parquet de déférer
le mineur au tribunal. C’est pourquoi il est indispensable de mieux
organiser et d’augmenter la capacité d’accueil immédiat
des mineurs délinquants.
En outre, la gravité
des faits commis ou le contexte de vie du mineur peut conduire le
magistrat compétent à demander qu’il soit placé
dans un lieu éloigné du lieu de commission de l’infraction
ou de son environnement quotidien.
2.2.1. Les centres de placement
immédiat
Lors du conseil de sécurité intérieure
du 27 janvier 1999, le gouvernement a décidé la création
de 50 centres de placement immédiat strictement contrôlés
entre 1999 et 2001.Ces centres s’appuient sur l’expérience
acquise depuis plusieurs années par une dizaine de foyers
spécialisés dans l’accueil d’urgence.
Ils
auront pour mission d’accueillir sans délai les mineurs placés
par un magistrat, en priorité sur le fondement des dispositions
de l’ordonnance du 2 février 1945 et devront réaliser
un bilan permettant l’orientation du mineur : bilan psychologique,
scolaire, professionnel, familial, de santé, dans un délai
de trois à quatre mois.
Les mineurs délinquants
placés au stade de l’instruction devront faire l’objet d’un
contrôle strict pour éviter qu’ils ne quittent le centre
sans l'autorisation et l'encadrement du personnel.
Les
moyens en personnels seront renforcés.
Ces centres
devront s’inscrire dans le dispositif départemental et régional
de coordination défini ci-dessus.
Un cahier des
charges définissant les modalités d’intervention des
centres de placement immédiat est en cours d’élaboration
et vous sera prochainement transmis.
2.2.2. Mettre en oeuvre des projets
d’action éducative autour d’un temps de rupture
Le nombre des
centres éducatifs renforcés sera porté à
100 dans les deux prochaines années. Conçus comme
un élément du dispositif régional, ils s’adressent
en priorité aux mineurs délinquants pour qui il apparaît
nécessaire d’organiser une rupture avec leurs conditions
de vie habituelle.
Le principe de ces dispositifs est l’encadrement
quotidien des mineurs sur une durée déterminée.
Ils doivent permettre un temps de rupture afin de confronter les
mineurs à des rythmes et des modes de vie différents
de ceux qu’ils ont précédemment connus. La présence
quotidienne de personnels partageant avec les mineurs des projets
constitue la condition indispensable pour structurer de nouveaux
comportements.
Les projets pédagogiques peuvent
être très divers, ce qui est déjà le
cas à ce jour, à la condition de répondre aux
objectifs qui seront définis dans le nouveau cahier des charges.
Lorsque la rupture implique un éloignement géographique,
les directeurs départementaux des départements d’origine
des mineurs concernés devront définir des modalités
de travail avec les départements d’accueil afin de favoriser
le suivi de l’action éducative et faciliter le contrôle
des lieux d’accueil, notamment lorsqu’il s’agit de lieux de vie.
2.3. Le suivi des mineurs incarcérés
Lorsqu'un mineur est détenu,
les services de la protection judiciaire de la jeunesse gardent
une mission de suivi. Un service référent doit être
désigné à cette fin. Autant que possible, il
doit s'agir du service qui assurait précédemment l'accompagnement
éducatif du mineur.
La participation des services
de la protection judiciaire de la jeunesse aux «commissions
incarcération» dans leur double dimension : institutionnelle
d’une part, suivi individuel des mineurs incarcérés
d’autre part, ainsi qu’aux commissions d’application des peines
lorsqu’elles concernent un mineur, leur collaboration à l’élaboration
des projets de service des quartiers mineurs représentent
autant d’axes à investir. Il convient de définir et
d’articuler le rôle de chacun dans le but d’améliorer
les conditions de détention et de suivi des mineurs incarcérés.
Un soin tout particulier devra être apporté à
la préparation et l’organisation de leur sortie en liaison
avec les services qui prendront alors le relais de l’action menée
en détention : organismes d’insertion, éducation nationale,
services sociaux et de santé....
Des travaux spécifiques
sont engagés avec les services de l’administration pénitentiaire
sur l’ensemble de ces points.
2.4. Le rôle du service éducatif auprès
du tribunal
Le service éducatif auprès
du tribunal occupe une place charnière entre la juridiction
et l’ensemble des services, notamment dans l’exercice des décisions
pénales.
La prévention de l’incarcération
est la mission prioritaire du service éducatif auprès
du tribunal.
Les directeurs régionaux sont chargés
de la coordination des dispositifs d’accueil des mineurs qui font
l’objet d’une demande de mandat de dépôt, entre départements,
lorsque les besoins et les ressources territoriales l’imposent.
Un dispositif régional devra notamment être mis en
place dans la région Ile-de-France.
Les directeurs
départementaux doivent organiser le recensement des places
d’accueil disponibles chaque jour dans les structures éducatives
pour que des solutions utiles soient systématiquement proposées
aux magistrats en alternative à l’incarcération. Il
leur appartient de déterminer les modalités de mise
en oeuvre utiles à cette fin, et notamment d’assurer la coordination
entre services, en particulier entre les services éducatifs
auprès du tribunal et les autres services.
Toutefois,
il apparait nécessaire de réaliser un état
des lieux des différentes mesures exercées et des
problèmes rencontrés par chaque service éducatif.
Il devra conduire à faire le choix des missions qui leur
sont dévolues dans le cadre de la politique départementale.
C’est à partir de cette redéfinition des missions
qu’une politique d’ensemble pour les services éducatifs auprès
des tribunaux sera déterminée par la direction de
la protection judiciaire de la jeunesse.
Des travaux ont
déjà été réalisés par
les services de la protection judiciaire de la jeunesse. Ils permettront
de préparer un comité technique paritaire national
en 1999 sur ce sujet.
III. LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION DE LA PROTECTION
JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Les orientations qui viennent d’être
développées requièrent une mise en oeuvre adaptée
au contexte territorial, une association étroite des acteurs
concernés, une fédération plus grande des moyens
du secteur public et du secteur associatif.
3.1. Conduire une politique publique adaptée au
contexte territorial.
La protection judiciaire de la jeunesse
est une administration du ministère de la Justice, placée
sous l’autorité du garde des sceaux, dont la mission est
la détermination des politiques et l’organisation des moyens
qui permettent l’exécution de décisions de justice
concernant les mineurs délinquants, les mineurs en danger
et les jeunes majeurs.
Ces décisions de justice
sont exercées par le secteur public de la protection judiciaire
de la jeunesse et le secteur associatif habilité. Son contexte
d’intervention est aujourd’hui celui de la décentralisation,
en particulier en matière d’action sociale et de formation
professionnelle.
La conduite de politiques adaptées
à l’échelon territorial requiert une collaboration
constante avec les juridictions, une participation accrue du secteur
associatif habilité et, une coordination régulière
avec les administrations d’Etat compétentes à l’égard
des mineurs, ainsi qu’avec les collectivités locales.
3.1.1.
Renforcer la coordination avec les juridictions
Le dispositif
français de protection de l’enfance est fondé, d’une
part, sur le principe de spécialisation d’une même
juridiction en matière civile et pénale, d’autre part,
sur l’interaction entre le judiciaire et l’éducatif dont
les rôles sont distincts et complémentaires. De la
qualité des relations entre les magistrats et les professionnels
qui exécutent les mesures prononcées dépend
la cohérence de l’action éducative menée à
l’égard des mineurs et l’efficacité du dispositif
départemental de protection de l’enfance.
Par ailleurs,
les directeurs territoriaux sont chargés, en application
du décret du 14 janvier 1988, d’harmoniser les actions du
secteur public et du secteur associatif habilité sur leur
ressort, de définir et d’évaluer les besoins de prise
en charge, de diriger l’activité des services du secteur
public.
A cette fin, il est indispensable qu’une coordination
régulière et continue s’instaure avec les différentes
instances de la justice : parquet et siège, à l’échelon
régional et départemental.
Les directeurs
départementaux de la protection judiciaire de la jeunesse
doivent notamment veiller à maintenir des échanges
continus avec les présidents et procureurs de la République
des juridictions de leur ressort et avec les magistrats spécialisés
pour mineurs, parquets des mineurs et tribunaux pour enfants ainsi
que le précise la circulaire du 15 juillet 1998.
Ces échanges doivent porter sur l’élaboration des
projets et schémas départementaux. Ils devront également
s’attacher à la conduite de l’action éducative pour
les mineurs difficiles ou très en difficulté et, à
cette fin, organiser des réunions de travail. En effet, face
à la complexité de certaines situations, il n’est
possible d’élaborer des propositions de travail utiles que
si une concertation régulière existe entre les différents
acteurs de l’institution judiciaire. Ceci est déterminant
pour l’organisation de l’accueil immédiat ainsi que pour
la prévention de l’incarcération des mineurs et l’élaboration
de projets éducatifs appropriés.
A ce titre,
ces travaux devront associer les responsables territoriaux de l'administration
pénitentiaire.
3.1.2. Faire participer le secteur associatif
Le secteur associatif
habilité exerce les deux tiers des décisions de justice.
Il constitue un acteur essentiel des politiques conduites. Il doit
être associé plus étroitement à la mise
en oeuvre des orientations ci-dessus définies.
Les
travaux engagés sur le renouvellement des méthodes
d’action éducative devront associer les responsables et les
professionnels des établissements et services du secteur
associatif habilité.
Leur concours est en effet
indispensable pour permettre, d’une part, leur participation à
l’évolution des pratiques professionnelles, d’autre part
la définition des modalités d’articulation des capacités
et des moyens des deux secteurs.
Il appartient aux directeurs
territoriaux de définir, à chaque échelon,
les modalités de concertation appropriée et de rechercher
les modalités d’action qui permettent de développer
les réponses adaptées.
Ils devront veiller
à solliciter la participation du secteur associatif habilité,
en priorité, pour le développement de l’exercice des
mesures de réparation et de l’accueil des mineurs délinquants.
Les procédures d’habilitation doivent permettre de définir
plus précisément le champ d’intervention des associations,
au regard des orientations définies. Des conventions peuvent
en préciser des modalités d’action ou d’organisation.
3.1.3.
Développer un partenariat avec les administrations de l’Etat
Les services
extérieurs de la protection judiciaire de la jeunesse ne
sont pas placés sous l’autorité des préfets.
Cependant, il appartient aux directeurs territoriaux de participer,
dans le respect des attributions de chacun, aux réunions
suscitées par les préfets avec les chefs de services
des autres administrations de l’Etat. Cette coordination est indispensable,
notamment pour la politique de la ville et pour la préparation
des contrats de plan entre l’Etat et les régions.
L'effort de l'Etat pour développer une stratégie de
prévention de la délinquance urbaine implique que
les services déconcentrés soient en capacité
d'inscrire l'action de la protection judiciaire de la jeunesse dans
les différents dispositifs de la politique de la ville. Les
directeurs départementaux veilleront à être
présents dans les instances où se définit une
politique locale en matière de prévention et de traitement
de la délinquance juvénile. Une importance particulière
sera portée aux cellules justice-ville qui permettent la
coordination de l'action des juridictions et des services déconcentrés.
En outre, il appartient aux directeurs départementaux
de la protection judiciaire de la jeunesse d’organiser leur représentation,
par délégation, dans les différentes instances
de concertation. Ils sont seuls habilités à signer
des protocoles d’accord avec différents services pour la
prise en charge des publics suivis, les instructions de ces actions
pouvant être déléguées aux directeurs
de service.
3.1.4. Poursuivre l’élaboration de schémas
départementaux conjoints avec les conseils généraux
La démarche
des schémas départementaux conjoints prescrite par
la loi du 6 janvier 1986 sur la décentralisation dans le
domaine de l’action sociale est encore loin d’avoir produit tous
ses effets puisque moins d’un quart des départements ont
signé un schéma. Plusieurs séries de causes
peuvent être avancées pour expliquer la situation actuelle
: insuffisante définition du cadre par la loi, difficulté
d’engagement pluriannuel, temps de réorganisation des collectivités
territoriales....
Cette démarche doit pourtant être
poursuivie : elle permet, par la confrontation des analyses des
différents intervenants de définir des priorités
communes, de rationaliser les dispositifs en renforçant les
complémentarités, et d’élaborer les réponses
utiles.
Aussi, les directeurs régionaux et départementaux
doivent veiller tout particulièrement à la poursuite
de ces travaux. En l’absence de schéma, des travaux peuvent
être conduits et aboutir à des conventions ou protocoles
concernant des actions spécifiques.
Je rappelle
qu'a été engagé avec l’assemblée des
présidents de conseils généraux et le ministère
de l’emploi et de la solidarité, un travail de diagnostic
et d’évaluation dans une quinzaine de départements,
en matière de signalements, de coordination entre les partenaires
du dispositif de protection de l’enfance, de schémas départementaux
et de prévention de la délinquance pour déboucher
sur des recommandations de travail. Il sera lancé le 30 mars
prochain et se déroulera pendant un an.
3.2. Poursuivre la mise en oeuvre d’une politique départementale
C’est à l’échelon du
département que se construit une politique cohérente
d’action éducative.
La circulaire du 22 juin 1990
relative au projet de service de la protection judiciaire de la
jeunesse a conduit à élaborer, pour le secteur public,
une démarche de schéma départemental.
Les indicateurs élaborés en 1990 et 1993 seront réexaminés
et actualisés. Cette démarche fera l’objet de nouvelles
instructions. D’ores et déjà, les directeurs territoriaux
devront s’attacher à ce que les projets départementaux
garantissent les priorités d’action du secteur public ci-dessus
définies.
Ils doivent, d’autre part, s’attacher
à coordonner l’action des différents services du secteur
public et du secteur associatif habilité et à fédérer
leurs capacités afin de mettre en place dans chaque ressort
un dispositif éducatif approprié.
3.2.1. Organiser
la continuité de l’action éducative et l'animation
pédagogique
L’organisation de la continuité de l’action
éducative est aujourd’hui indispensable pour garantir le
renforcement -dans certains cas la permanence- de la présence
éducative auprès des jeunes confiés à
la protection judiciaire de la jeunesse.
L’évolution
des méthodes de l’action éducatives est marquée
par une diversification croissante des réponses reposant
sur l’individualisation des prises en charge et la territorialisation
de l’action éducative. L’une et l’autre ont conduit à
la mobilisation de supports éducatifs de plus en plus diversifiés
et innovants, que ce soient en matière d’insertion professionnelle,
de remise à niveau scolaire, de lutte contre l’illettrisme,
de logement, de santé, mais aussi d’activités d’expression
culturelle, de loisirs ou sportives.
Cette diversification
des réponses éducatives et de leurs lieux d’exercice,
la séparation institutionnelle des principales fonctions
présentent un risque de segmentation des problématiques
et de fragmentation des interventions si leur mise en oeuvre n’est
pas organisée à partir d’un projet éducatif
clair. C’est celui-ci, en effet, qui permet de faire lien, de mettre
en relation les différentes réponses en les construisant
comme autant de moments complémentaires d’une prise en charge
éducative continue.
Pour développer les réponses
éducatives apportées aux mineurs, les services doivent
conduire des actions conjointes ou coordonnées. Il s’agit,
dans chaque département, de mettre ces réponses en
réseau et de favoriser toutes les interactions nécessaires.
Le directeur départemental conduit le dispositif territorial.
C’est à lui qu’il revient de mettre en liaison, au sein du
projet départemental, les réponses existantes et d’articuler
les moyens et les actions au delà de la seule juxtaposition
de ces réponses entre les services du secteur public d'un
même ressort et en associant les établissements et
services du secteur associatif habilité. Le service désigné
comme référent pour chaque mineur sera l’élément
permanent entre les différentes étapes du parcours
des mineurs.
Une telle organisation doit être accompagnée
d'une démarche d’animation pédagogique; ceci suppose
la conduite de travaux de réflexion et d’élaboration
relatifs aux pratiques professionnelles, ainsi que des temps de
discussion et d’approfondissement impliquant l’ensemble des professionnels
concernés.
Pour rendre cette démarche effective,
les directeurs départementaux doivent s’appuyer sur leurs
équipes de direction et, au delà, à constituer
des groupes ressources avec l’apport de personnels de l’institution,
des services comme des instances de formation. En outre, ils pourront
associer d’autres instances travaillant sur des problèmatiques
identiques ou voisines, en premier lieu celles du secteur associatif.
Je rappelle à cet égard que le centre national
de formation et d’études a développé des capacités
d’intervention au titre de l’accompagnement des services qui devront
être démultipliées. Il a reçu pour mission
de développer un centre de ressources qui constituera un
indispensable point d’appui pour l’ensemble des services. Il apparaît
également indispensable d’engager une réflexion sur
les modalités permettant d’appuyer les personnels qui peuvent,
à un moment donné, se trouver en situation de fragilité
du fait d’un contexte professionnel plus difficile.
3.2.2. Territorialiser
l’action des services
Une définition du champ géographique
d’intervention des services est indispensable pour améliorer
tant la connaissance du contexte de vie des mineurs et de leur famille
que le contenu de la prise en charge éducative grâce
à un appui sur les ressources locales, ce que seul un service
qui intervient de manière définie et continue sur
un territoire donné est en mesure de faire.
La mise
en oeuvre d’une politique départementale passe donc par la
territorialisation de l’action des services et l’instauration de
relations suivies et personnalisées du directeur et des éducateurs
avec l’ensemble des partenaires concernés afin de leur permettre
d’acquérir une bonne connaissance des circuits associatifs,
économiques et administratifs locaux et de faciliter le réglement
des difficultés éventuelles lorsqu’elles se présentent.
3.2.3.
Conduire l'action des services du secteur public
La mise en oeuvre
d’une démarche participative autour des projets de service
Plusieurs
directives ont déjà été adressées
relatives au projet départemental ainsi qu’au projet de service
des établissements.
Une attention particulière
doit être portée à la réalisation de
projets pour les services du secteur public de la protection judiciaire
de la jeunesse. Le projet de service doit permettre de déterminer
des objectifs précis, et réalisables, de favoriser
la lisibilité de l’action éducative notamment auprès
de tribunaux. Il s’agit d’un document évolutif, qui doit
être réactualisé chaque année.
Il doit mobiliser et fédérer l’ensemble des personnels
sur un projet commun en s’appuyant sur une démarche participative
qui permet à chacun de situer sa place, sa fonction, le sens
de son activité dans l’institution.
Les directeurs
départementaux doivent veiller à ce que tous les services
du secteur public développent un projet de service écrit,
validé par eux-mêmes et par les directeurs régionaux,
réactualisé chaque année, connu des juridictions
du ressort, avant la fin de l’année 1999.
Le principe
de lettres de mission établies par l’administration centrale
pour les directeurs régionaux lors de leur prise de fonction
et par ces derniers pour les directeurs départementaux doit
se généraliser pour les directeurs de services.
La
constitution d’un collège de direction
La mise en oeuvre d’une
politique départementale passe par l’implication de l’ensemble
des personnels du secteur public. De ce point de vue, les directeurs
de services occupent une place déterminante.
L’exigence
d’une continuité de l’action éducative implique le
décloisonnement de l’action des services, au delà
de la spécificité de chacun d’entre eux. Les directeurs
départementaux doivent créer des liens inter-services
grâce à des organisations plus tranversales où
les directeurs de service peuvent, outre leur rôle de responsables
d’une structure, se voir confier des fonctions en rapport avec la
politique départementale elle-même.
Ces modalités
d’organisation doivent permettre de construire un collège
de direction qui regroupera tous les cadres du département.
La redéfinition des fonctions des chefs de service éducatifs,
en adéquation avec la carte d’implantation des emplois, doit
permettre d’assurer la nécessaire animation des services
dont la taille ne justifie pas l’affectation d’un directeur ainsi
que la coordination des services au sein de centres d’action éducative
qui gèrent plusieurs fonctions.
3.3. Une gestion des ressources humaines adaptée
à l’échelon territorial
3.3.1.
Engager la déconcentration de la gestion des ressources humaines
Les orientations ci-dessus énoncées supposent, pour
leur mise en oeuvre, que les responsables territoriaux disposent
de compétences et de responsabilités redéfinies
permettant notamment d’adapter les ressources disponibles aux réalités
de leur ressort.
La déconcentration est déjà
réalisée dans deux domaines :
la gestion budgétaire
pour le quasi totalité des crédits de fonctionnement
des services qui doit permettre de gérer un budget de
service pour un projet de service, et la majeure partie des
crédits d’intervention ;
les procédures de création, tarification
et habilitation du secteur associatif habilité.
En ce domaine, la répartition des compétences entre
directions régionales et directions départementales
de la protection judiciaire de la jeunesse est très différente
d’une région à l’autre, ce qui, en partie, s’explique
par les différences d’équipement d’un ressort à
l’autre, et en partie, par des pratiques différentes. Une
étude précise des répartitions actuelles des
fonctions est entreprise. Il s’agira de redéfinir un cadre
commun d’intervention.
Je précise d'ores et déjà
que la fonction de contrôle pédagogique, administrative
et financière des établissements et services appartient
aux directeurs régionaux. Cette mission, dont l’objet est
de garantir les conditions de prise en charge des mineurs, doit
être réalisée de manière plus régulière
dans chaque région et fera l’objet de directives ultérieures.
Il convient désormais de déconcentrer la gestion
des personnels.
Un groupe de travail associant des responsables
nationaux et locaux de la protection judiciaire de la jeunesse a
été constitué afin d’élaborer les propositions
les mieux adaptées pour l’élaboration du dispositif
fixant les règles de répartition des actes selon les
niveaux de compétence (nationale, régionale, départementale).
La réflexion pourra porter également sur l’amélioration
des modalités de recrutement et plus particulièrement
sur la déconcentration de certains concours. Ses travaux
devront aboutir à des propositions à la fin du premier
semestre 1999.
Cet axe de travail est primordial dans une
organisation territorialisée comme celle de la protection
judiciaire de la jeunesse qui comporte un nombre très élevé
d’établissements et de services, dont une proportion significative
a une dimension modeste sur le plan des moyens humains (éléments
de centres d’action éducative multifonctions, annexes, petits
services éducatifs auprès des tribunaux....). La déconcentration
devra permettre de fédérer au mieux les ressources
existantes.
La mutualisation des ressources sera poursuivie
entre directions régionales et départementales, avec
une différenciation clairement reconnue des fonctions de
direction régionale et départementale.
L’ensemble
de ces travaux conduira à la réforme du décret
du 14 janvier 1988 relatif à l’organisation des services,
au repositionnement de chaque échelon territorial.
3.3.2.
Conforter la fonction de direction
Au regard de la démarche
de déconcentration poursuivie, la fonction de direction doit
être encore plus précisément identifiée.
Des réformes importante
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