Politique
associative du ministère de la justice
CRIM
2002-05 D/26-02-2002
NOR : JUSD0230049C
Association
Financement |
POUR ATTRIBUTION
Inspecteur
général des services judiciaires - Directeurs
d'administration centrale du ministère de la justice
- Chef du service des affaires européennes et internationales
- Chef du service de l'information et de la communication -
Premiers présidents des cours d'appel - Procureurs généraux
près lesdites cours - Directeurs régionaux des
services pénitentiaires - Directeurs régionaux
de la PJJ - Premier président de la Cour de cassation
- Procureur général près ladite Cour -
Directeur de l'ENM - Directeur de l'ENAP - Directeur général
de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère
de la justice - Procureurs de la République - Magistrats
du siège
- 26 février 2002 -
Sommaire :
1RE PARTIE
: FRANCHIR UNE NOUVELLE ÉTAPE
DANS LA CONCERTATION
I. - LES PRINCIPES DE CONCERTATION
DÉGAGÉS DANS LA CHARTE DU 1ER JUILLET 2001
II. - LES OUTILS D'UN PARTENARIAT
AUTHENTIQUE
1. Le partenariat
méthodique
1.1. Développer, au sein
du corps judiciaire, la culture du partenariat avec le secteur
associatif
1.1.1. Systématiser
la concertation avec les fédérations dans l'élaboration
des textes touchant aux activités menées par le
secteur associatif
1.1.2. Créer les conditions d'une pratique partenariale
1.1.3. Institutionnaliser les relations entre le secteur associatif
et les écoles du ministère de la justice
1.2. La formation
2. Le partenariat organisationnel
2.1. Au plan national
2.1.1. La commission
nationale de la politique associative
2.1.2. Le service d'accès au droit et à la justice
et de la politique de la ville
2.2. Au plan
régional et local
2E PARTIE :
AMÉLIORER ET SIMPLIFIER
LES PROCÉDURES
I. - LES PROCÉDURES D'HABILITATION
1. Dans le champ
civil
2. Dans le champ pénal,
hors mineurs
3. Dans le champ de la protection
judiciaire de la jeunesse
4. Au niveau de l'administration
pénitentiaire
II. - LES PROCÉDURES DE CONVENTIONNEMENT
1. Les conventions
pluriannuelles d'objectifs
2. Les conventions de financement
3. Les conventions d'explicitation
des habilitations
III. - LES PROCÉDURES D'ÉVALUATION
3E PARTIE : ASSURER DES FINANCEMENTS QUI
SÉCURISENT À LA FOIS LA JUSTICE ET LES ASSOCIATIONS
I. - ÉVOLUTION GLOBALE DES
FINANCEMENTS ACCORDÉS AUX ASSOCIATIONS PAR LE MINISTÈRE
DE LA JUSTICE
II. - LA STRUCTURE DES FINANCEMENTS
III. - LES RELATIONS ENTRE CONVENTIONS
ET FINANCEMENT
IV. - L'ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS
1. Les critères
d'attributions
2. Le rythme d'attribution
des subventions
V. - LES MOYENS MIS À DISPOSITION
DES ASSOCIATIONS
VI. - LES OBLIGATIONS COMPTABLES
DES ASSOCIATIONS FINANCÉES PAR LE MINISTÈRE DE
LA JUSTICE
VII. - AUTONOMIE DES ASSOCIATIONS
PAR RAPPORT AU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
VIII. - BILAN ANNUEL DU FINANCEMENT
DES ASSOCIATIONS PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Annexe :
Les principaux terrains du
partenariat entre la justice et les associations
Textes sources :
Art. 41 du CPP
Ordonnance du 2 février 1945
Art. 375 du code civil
Art. D. 442 du CPP
La société française exprime
aujourd'hui un très fort besoin de droit et de justice.
Il apparaît à la fois un besoin de repères,
un besoin de sécurité, un besoin d'arbitrage et
d'impartialité face aux conflits qui marquent la vie
quotidienne. Un besoin de proximité, de lisibilité
et d'hospitalité est également sensible.
La justice doit d'abord répondre à la nécessité
de rendre, conformément au droit, des décisions
individuelles. Celles-ci sont prises, au cas par cas, dans l'indépendance,
sur les affaires dont elle est saisie.
Mais l'institution judiciaire est aussi un service public qui
s'organise pour faire face à des demandes à caractère
collectif, qui assume des problèmes de gestion des flux,
et qui, dans la détermination et la mise en oeuvre de
ses priorités, doit tenir compte des attentes concrètes
des citoyens.
L'institution judiciaire doit par conséquent maintenir
et consolider son indépendance, comme elle doit trouver
les voies d'un rapprochement avec les citoyens.
Ce rapprochement n'est pas possible en tant qu'effort unilatéral
de la justice, comme un exercice solitaire : il implique un
travail constant pour mettre en place des espaces de dialogue
avec d'autres institutions, d'autres secteurs de la société,
voire avec les citoyens eux-mêmes. Il implique aussi que
les partenaires de la justice appréhendent mieux les
contraintes de son fonctionnement et les obligations qui pèsent
sur elle.
Différents dispositifs permettent aujourd'hui à
ces échanges de s'établir et à des partenariats
fructueux de se construire (contrats de ville, contrats locaux
de sécurité, conseils départementaux de
l'accès au droit, etc.).
Cependant, sans un partenariat étroit avec le mouvement
associatif, la recherche d'une justice mieux comprise et partagée
sera insuffisante.
En effet, le mouvement associatif, par la place originale qu'il
occupe et la nature de ses objectifs, est à même
de traduire, tout en les organisant, les aspirations de la société
civile et de contribuer à ce que la justice les intègre
dans son mouvement quotidien.
Deux raisons majeures fondent donc la construction
d'un partenariat qui doit conduire à la préparation
d'un schéma directeur de la politique associative du
ministère de la justice :
- d'une part, il est nécessaire d'enregistrer
et de consolider les acquis. En même temps, il est nécessaire
de recenser les difficultés et de lever les obstacles
à un partenariat effectif. Il s'agit d'enclencher une
nouvelle dynamique et de nouvelles organisations qui permettent
de répondre, ensemble, aux nouveaux besoins de droit
et de justice de nos concitoyens ;
- d'autre part, afin d'améliorer les relations
entre l'Etat et le mouvement associatif, des orientations générales
ont été adoptées de façon partagée
par le gouvernement et la Conférence permanente des coordinations
associatives le 1er juillet 2001. Tout en respectant les spécificités
de la mission de justice, il est donc nécessaire de mettre
en harmonie les pratiques suivies dans le champ judiciaire,
au plan national et local, avec les principes généraux
du partenariat entre l'Etat et les acteurs de la vie associative
dégagés à cette occasion. En effet, seule
une harmonisation des pratiques permettra d'assurer une plus
grande égalité de traitement des citoyens.
1RE
PARTIE : FRANCHIR UNE NOUVELLE ÉTAPE DANS LA CONCERTATION
I. - LES PRINCIPES DE CONCERTATION DÉGAGÉS
DANS LA CHARTE DU 1ER JUILLET 2001
Le 1er juillet 2001, un siècle après
le vote de la loi de 1901 qui a institué la liberté
d'association, l'Etat et la Conférence permanente des
coordinations associatives ont signé une charte d'engagements
réciproques.
Cette charte reconnaît et renforce les relations partenariales
fondées sur la confiance et les respect de l'indépendance
de chaque partie ; elle clarifie leurs rôles respectifs
par des engagements partagés.
Par cet acte, l'Etat reconnaît l'importance de la contribution
associative à l'intérêt général
dont il est le garant. Les règles de partenariat inscrites
dans cette charte constituent désormais les principes
d'action partagés par les associations et l'Etat.
Les principes
issus de la charte du 1er juillet 2001 sont les suivants :
- favoriser une participation accrue des citoyens
aux politiques publiques, par le développement de nouvelles
relations entre l'Etat et les associations, fondées sur
le contrat, la transparence, la durée et l'évaluation
;
- pour l'Etat, protéger l'indépendance
associative, soutenir effectivement la viabilité et la
sécurité des associations et fortifier le dialogue
avec le secteur associatif ;
- pour les associations, proposer des actions prenant
en compte les besoins du public, développer les différents
modes d'évaluation et faciliter les mesures de contrôle.
II. - LES OUTILS D'UN PARTENARIAT AUTHENTIQUE
1. Le partenariat méthodique
1.1.
Développer,
au sein du corps judiciaire, la culture du partenariat avec
le secteur associatif
Ce partenariat
doit se créer sur les bases d'un échange construit
et dynamique entre le niveau national, les échelons déconcentrés
et le local. Cette articulation doit se traduire par des choix
locaux en adéquation avec une politique nationale et
doit permettre, au niveau national, de prendre en compte et
de valoriser les initiatives locales.
1.1.1.
Systématiser la concertation avec les fédérations
dans l'élaboration des textes touchant aux activités
menées par le secteur associatif
Les projets
de textes touchant aux activités menées par le
secteur associatif seront présentés par la chancellerie
aux fédérations concernées et étudiés
le cas échéant dans le cadre de la commission
nationale de la politique associative.
1.1.2.
Créer les conditions d'une pratique partenariale
Il s'agit d'inscrire les juridictions et les services
dans une méthodologie de partenariat avec les associations
et les acteurs locaux engagés au cas par cas dans les
politiques publiques transversales :
Sur le
plan opérationnel, cette démarche de partenariat
présente les objectifs suivants :
- une
meilleure connaissance réciproque ;
- la prise
en compte des contraintes et des obligations liés au
fonctionnement associatif ;
- une
délimitation des domaines respectifs ;
- l'élaboration
de diagnostics partagés sur les situations locales ;
- l'élaboration
de propositions ou préconisations d'actions à
mettre en oeuvre ;
- la continuité
des politiques judiciaires locales impliquant le secteur associatif
;
- des
procédures d'évaluation référées
à une méthodologie concertée ;
- une
transparence réciproque en matière financière.
Cette
démarche s'illustrera aux niveaux suivants :
- un schéma directeur national sera élaboré
et décliné au niveau des cours d'appel, des juridictions
et des directions régionales de l'administration pénitentiaire
et de la protection judiciaire de la jeunesse. Elaboré
entre les services de la justice et le secteur associatif, dans
le cadre de la commission nationale de la politique associative,
ce schéma directeur mettra en cohérence d'une
part les besoins exprimés dans le cadre d'un diagnostic
partagé et d'autre part les moyens à mettre en
oeuvre en fonction des dynamiques locales à développer
et du secteur public et associatif existant. En ce qui concerne
la protection judiciaire de la jeunesse, il conviendra de porter
un soin tout particulier à l'articulation entre le schéma
directeur de la politique associative du ministère de
la justice et les schémas départementaux de protection
de l'enfance pour l'élaboration, la mise en oeuvre et
le suivi desquels les associations du secteur habilité
justice doivent être associées ;
- les fédérations seront invitées
à participer aux regroupements nationaux des magistrats
délégués à la politique associative
et des services administratif régionaux ;
- au niveau national, des relations régulières
seront instaurées entre la direction de la protection
judiciaire de la jeunesse et les fédérations nationales
du secteur associatif habilité.
1.1.3.
Institutionnaliser les relations entre le secteur associatif
et les écoles du ministère de la justice
Le ministère
de la justice s'engage à favoriser :
- l'intervention
des fédérations au sein des écoles du ministère
;
- la création
de modules de formation conjointe (par exemple sur les mesures
sociojudiciaires et l'aide aux victimes) ;
- le développement
des stages d'auditeurs de justice et de greffiers au sein des
associations afin de favoriser les synergies.
1.2.
La formation
Les enjeux d'une justice de qualité nécessitent
la professionnalisation des structures associatives et de l'ensemble
des intervenants.
L'objectif est de constituer un corps d'intervenants compétents,
bénévoles ou professionnels se référant
à un cadre déontologique commun, structuré
par une formation et une pratique harmonisées et partagées.
Le développement des missions confiées aux associations
tant sur le plan quantitatif que qualitatif amène le
secteur associatif à répondre à des formes
d'intervention qui nécessitent des savoirs et des savoir-faire
dans les domaines juridique, social, éducatif et psychologique.
La chancellerie soutient la démarche des fédérations
visant à renforcer la compétence de leurs intervenants,
que ceux-ci soient bénévoles ou professionnels,
et encourage l'élaboration de formations diplômantes.
2. Le partenariat organisationnel
2.1.
Au plan national
2.1.1.
La commission nationale de la politique associative
1°
Objectifs :
Le garde des sceaux, ministre de la justice, à
la suite des travaux menés par le groupe de travail installé
en mai 2001, a décidé de placer auprès
d'elle un organe permanent de concertation, la commission nationale
de la politique associative.
Cette
commission aura, outre la mission d'élaboration du schéma
directeur (définie plus haut), les objectifs suivants
:
- assurer au plan national une information permanente
et réciproque entre la ministre de la justice et le secteur
associatif sur les projets et, le cas échéant,
les difficultés qui peuvent surgir dans les domaines
partagés ;
- veiller à ce que l'ensemble des orientations
touchant aux domaines où interviennent des associations
fassent l'objet d'une concertation préalable ;
- s'assurer
de la cohérence de la politique conduite par les différentes
directions de l'administration centrale sur le plan associatif
;
- poursuivre
les travaux de réflexion entamés par le groupe
de travail qui a fonctionné de mai à décembre
2001 ;
- opérer une liaison constante avec les discussions
et de travaux conduits au plan interministériel, notamment
au sein du groupement permanent de la vie associative et avec
la délégation interministérielle à
l'innovation sociale et à l'économie sociale.
D'ores et déjà, parmi les chantiers
qui devront mobiliser les membres de cette commission, il est
prévu de réfléchir à l'organisation,
fin 2002, d'une grande rencontre nationale "justice et
associations" qui réunirait notamment l'ensemble
des militants associatifs oeuvrant dans le champ judiciaire
et l'ensemble des magistrats et fonctionnaires travaillant avec
le secteur associatif.
2°
Composition :
La commission
nationale de la politique associative est présidée
par la garde des sceaux, ministre de la justice.
Les membres
sont :
- les directeurs et directrices de l'administration
centrale du ministère de la justice ainsi que les chefs
des services directement rattachés au ministre ;
- un magistrat
délégué à la politique associative,
désigné par la garde des sceaux ;
- un directeur
régional de la protection judiciaire de la jeunesse,
désigné par la garde des sceaux ;
- un directeur
régional des services pénitentiaires, désigné
par la garde des sceaux ;
- le président
de l'Institut national d'aide aux victimes et de la médiation
;
- le président
de la fédération des associations sociojudiciaires
"citoyens et justice" ;
- le président
de l'Union nationale des associations de sauvegarde de l'enfance
et de l'adolescence ;
- le président
de L'UNIOPSS ;
- le président
de la FARAPEJ ;
- le président
de l'Association nationale des visiteurs de prison ;
- les présidents de deux associations intervenant
hors du champ des grands réseaux associatifs mais conduisant
des actions phares de portée nationale nommés
par la garde des sceaux pour une durée de deux années.
Le secrétariat
de la commission sera assuré par le service de l'accès
au droit et à la justice et de la politique de la ville.
La commission se réunira au moins 4 fois par an.
2.1.2.
Le service d'accès au droit et à la justice et
de la politique de la ville
Les travaux conduits dans le cadre de la réforme
de l'aide juridictionnelle et de l'accès au droit ont
conduit à la création (décret n° 2002-222
du 20 février 2002) au sein de l'administration centrale
du ministère de la justice, du service de l'accès
au droit et à la justice et de la politique de la ville
qui sera notamment chargé de la coordination de la politique
associative.
Outre sa fonction de coordination, ce service assurera directement
les relations avec les associations intervenant dans le champ
pénal et dans le champ de l'accès au droit. En
revanche, la direction des affaires civiles et du sceau (secteur
de la médiation familiale), la direction de la protection
judiciaire de la jeunesse et la direction de l'administration
pénitentiaire resteront compétentes dans leur
propre secteur.
2.2.
Au plan régional
et local
1° En liaison avec les représentants locaux
des fédérations membres de la commission nationale,
la coordination territoriale de la politique associative s'effectuera
autour de deux
pôles :
- la cour d'appel : le magistrat délégué
à la politique associative, le directeur régional
de la protection judiciaire de la jeunesse et celui de l'administration
pénitentiaire ;
- le département : les chefs de juridiction,
le directeur départemental de la protection judiciaire
de la jeunesse et le directeur du service pénitentiaire
d'insertion et de probation.
2°
Le rôle des MDPA.
Le magistrat délégué à
la politique associative désigné par les chefs
de cour est l'interlocuteur des associations intervenant dans
domaines pénal et civil. Il agit en liaison avec le greffier
en chef responsable de la gestion budgétaire. Sa mission
consiste à lancer, coordonner et soutenir l'ensemble
des actions mises en oeuvre par la juridiction dans le cadre
du secteur associatif, conformément aux orientations
définies par le garde des sceaux.
2E PARTIE : AMÉLIORER ET SIMPLIFIER LES PROCÉDURES
I. - LES PROCÉDURES D'HABILITATION
1. Dans le champ civil
Les évolutions législatives en cours
visant à conforter la place de la médiation familiale
dans le cadre des procédures judiciaires nécessitent
qu'une réflexion approfondie soit menée autour
des garanties indispensables de qualité que doivent offrir
les intervenants dans ce domaine.
Certes, le nouveau code de procédure civile exige que
le médiateur bénéficie d'une formation
ou d'une expérience adaptée, mais force est de
constater qu'en l'absence, à l'heure actuelle, de procédures
d'habilitation et d'agrément, le contrôle reste
insuffisant.
Un effort de structuration de la médiation familiale
doit donc aujourd'hui s'engager, d'autant plus indispensable
que le nombre de candidats à la fonction de médiateur,
suite aux campagnes d'information menées dans ce domaine,
ne cesse d'augmenter.
La création, par arrêté conjoint de la ministre
de la justice et de la ministre déléguée
à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées
en date du 8 octobre 2001, du Conseil national consultatif de
la médiation familiale, répond principalement
à ce besoin.
Sa mission, en effet, est de "proposer aux ministres toutes
mesures utiles pour favoriser l'organisation de la médiation
familiale et promouvoir son développement".
A cet
égard, il devra notamment étudier :
- le champ
d'application de la médiation familiale ;
- les
règles de déontologie et l'évaluation des
pratiques ;
- les
effets de la médiation familiale, en particulier sur
le maintien des liens au sein de la
famille ;
- la formation
des médiateurs familiaux et l'agrément des centres
qui en sont chargés ;
- les
procédures de qualification des médiateurs familiaux
et d'agrément des services de médiation familiale.
Composé notamment de représentants des
ministères concernés, des directeurs de la Caisse
nationale des allocations familiales et de l'Union nationale
des associations familiales, du défenseur des enfants,
de magistrats, de représentants des professions juridiques
et de professionnels de terrain, le Conseil permettra une approche
à la fois globale et pluridisciplinaire de l'ensemble
de ces thèmes.
Rapidement, des mesures concrètes, très attendues
des praticiens, devraient donc être proposées non
seulement pour harmoniser les pratiques mais aussi créer
des procédures spécifiques d'habilitation concernant
tant les médiateurs libéraux que les services
et associations intervenant dans ce domaine.
2. Dans le champ pénal,
hors mineurs
Pour pouvoir exercer des mesures issues de décisions
judiciaires (contrôle judiciaire, enquêtes de personnalité,
alternatives aux poursuites et travail d'intérêt
général), les personnes morales doivent avoir
été habilitées par l'assemblée générale
des magistrats du siège et du parquet de la cour d'appel
ou du tribunal de grande instance, comme en disposent les articles
R. 15-35 à R. 15-40 et R. 15-33-30 à R. 15-33-37
du code de procédure pénale et les articles R.
131-2 à R. 131-16 du code pénal.
S'agissant du travail d'intérêt général,
le juge de l'application des peines peut sur proposition ou
après avis conforme du procureur de la République,
habiliter provisoirement une association dans l'attente de la
décision définitive de l'assemblée générale
ou de la commission restreinte.
Les dispositions actuelles prévues à l'article
R. 15-33-30 (issu du décret n° 2001-71 du 29 janvier
2001) prévoient actuellement un processus de double habilitation
tant de la personne morale que de la personne physique appartenant
à une association pour exercer une mission de délégué
ou de médiateur.
Cette règle apparaissant excessivement lourde, et ayant
suscité des incompréhensions dans le secteur associatif,
il a été décidé de la supprimer
: désormais, toute personne physique d'une association
pourra exercer une mission de délégué ou
de médiateur, dès lors que l'association dont
elle est membre ou salariée aura été habilitée.
Un décret rectificatif interviendra rapidement en ce
sens et précisera les nouvelles modalités de l'habilitation.
3. Dans le champ de la protection
judiciaire de la jeunesse
Dans le domaine de la protection judiciaire de la
jeunesse, les établissements et les services associatifs
relevant de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action
sociale et médico-sociale sont pour la plupart assujettis
à une habilitation.
Aux termes de l'article L. 313-10 du code de l'action sociale
et des familles, les personnes physiques, établissements,
services ou organismes publics ou privés auxquels l'autorité
judiciaire confie habituellement des mineurs doivent être
habilités, soit au titre de la législation relative
à l'enfance délinquante (ordonnance de 1945),
soit au titre de celle relative à l'assistance éducative
(art. 375 et suivant du code civil) ou au titre des deux réglementations
ainsi que du décret n° 75-96 du 18 février
1975 relatif aux jeunes majeurs.
Cette procédure d'habilitation est régie par le
décret n° 88-949 du 6 octobre 1988. Le préfet
fait procéder à l'instruction du dossier par le
directeur régional de la protection judiciaire de la
jeunesse qui prend obligatoirement l'avis du juge des enfants
et éventuellement de l'inspecteur de l'académie
de l'éducation nationale. Elle est accordée pour
une période de cinq ans, renouvelable après avis
du président du conseil général. A tout
moment, le préfet peut retirer l'habilitation lorsque
sont constitués des faits de nature à compromettre
la mise en oeuvre des mesures éducatives ou à
porter atteinte aux intérêts des mineurs confiés.
Cette habilitation est demandée par l'association gestionnaire.
Elle concerne un établissement ou un service qui a fait
l'objet, au préalable, d'une autorisation par arrêté
préfectoral ou par arrêté conjoint du préfet
et du président du conseil général.
4. Au niveau de l'administration
pénitentiaire
Les associations socioculturelles et sportives font
l'objet d'un agrément. Celui-ci est prévu à
l'article D. 442 du code de procédure pénale.
Depuis le 1er janvier 1998, en application du décret
du 15 janvier 1997, cet agrément est délivré
par le préfet du département.
Si les autres associations ne font pas l'objet d'une procédure
d'agrément, il convient de rappeler que toute personne
amenée à intervenir en établissement pénitentiaire
auprès des personnes détenues est soumise à
une procédure d'habilitation.
II. - LES PROCÉDURES DE CONVENTIONNEMENT
1. Les conventions pluriannuelles
d'objectifs
Définies par la circulaire du Premier ministre
du 1er décembre 2000, les conventions pluriannuelles
d'objectifs entre l'Etat et les associations visent à
garantir les conditions d'un partenariat fondé sur des
objectifs partagés, inscrit dans la durée et bénéficiant
de procédures de financement simplifiées et accélérées.
Leur développement est une priorité (cf. 3e partie).
2. Les conventions de financement
En application de la loi du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,
et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, la signature
d'une convention est obligatoire lorsqu'une association reçoit
une subvention annuelle supérieure à 23 000 euros
(cf. 3e partie) et, de manière générale,
fortement recommandée.
3. Les conventions d'explicitation
des habilitations
Dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse,
les dispositions de la loi du 30 juin 1975 stipulent qu'une
convention conclue entre l'autorité de contrôle
et l'organisme gestionnaire doit préciser un certain
nombre de dispositions portant notamment sur les modalités
d'évaluation, de coordination lorsqu'elles ne figurent
pas dans l'habilitation.
III. - LES PROCÉDURES D'ÉVALUATION
L'évaluation est l'un des outils déterminants
de la modernisation du service public. Cette exigence de vérité
et de lucidité doit s'appliquer aux actions financées
par l'Etat mais également aux projets et aux objectifs
partenariaux. L'évaluation devra prendre en compte la
spécificité associative à savoir la citoyenneté
qui la fonde et que son action produit.
La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de
finances inscrit cette démarche de gestion par objectifs
évalués au coeur de la pratique administrative.
Le budget de l'Etat sera structuré en programmes qui
devront être accompagnés d'indicateurs précis
et mesurables.
De même, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action
sociale et médico-sociale fait de l'évaluation
une priorité. Les établissements et les services
devront évaluer leurs activités et la qualité
des prestations délivrées notamment au regard
de référentiels de bonnes pratiques élaborées
par un Conseil national au sein duquel figurent des représentants
des usagers et des personnalités qualifiées.
Il convient donc, concernant les relations partenariales avec
les associations d'anticiper les réformes qui se mettent
en place et de développer la pratique de l'évaluation
dans les protocoles d'action mis en place.
Telle est la visée du projet de guide de l'évaluation
élaboré par la délégation interministérielle
à l'innovation et à l'économie sociale
(DIES) en concertation avec le mouvement associatif actuellement
en phase de finalisation et que le ministère de la justice
mettra en oeuvre.
3E PARTIE : ASSURER DES FINANCEMENTS QUI SÉCURISENT
À LA FOIS LA JUSTICE ET LES ASSOCIATIONS
Les développements qui suivent ne sont pas
applicables aux associations du secteur "habilité"
au titre de la protection judiciaire de la jeunesse, qui restent
soumises à une réglementation et une tarification
spécifique.
I. - ÉVOLUTION GLOBALE DES FINANCEMENTS ACCORDÉS
AUX ASSOCIATIONS PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Dans le cadre de la priorité budgétaire
dont bénéficie le ministère de la justice,
les crédits accordés aux associations ont significativement
progressé de 1997 à 2001 (1). Des mesures nouvelles
substantielles sont également prévues dans la
loi de finances initiale pour 2002, étant entendu que,
dans le même temps, l'utilisation de la ressource budgétaire
sur les crédits d'intervention (chapitre 46-01) a été
optimisée par redéploiement interne.
Pour les trois années à venir, l'objectif
d'une progression continue des financements dont bénéficient
les associations est maintenu. Elle se traduira :
- par
une augmentation annuelle au moins aussi rapide que le budget
de la justice dans son ensemble ;
- par l'exclusion des subventions aux associations
des mesures de régulation budgétaire, sauf nécessité
absolue. Cet objectif s'inscrit dans le contexte favorable de
l'encadrement renforcé de la régulation budgétaire
par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001
relative aux lois de finances, et ce, dès le 1er janvier
2002.
II. - LA STRUCTURE DES FINANCEMENTS
Le financement des associations par le ministère
de la justice doit répondre à un impératif
de transparence qui conduit à encadrer strictement les
financements multiples :
- une association menant plusieurs activités
distinctes peut bénéficier, de la part du ministère
de la justice, de plusieurs subventions instruites par des services
gestionnaires distincts et imputées sur des lignes budgétaires
éventuellement différentes. Dans ce cas, vous
veillerez à informer systématiquement les différents
services concernés des décisions prises (par
exemple : information du directeur régional de l'administration
pénitentiaire par les chefs de cour dans le cas d'une
association intervenant à la fois dans le domaine pénitentiaire
et en matière pénale) ;
- dans la mesure où la nomenclature budgétaire
du ministère de la justice le permet, une subvention
d'investissement et une subvention de fonctionnement peuvent
être versées à une association pour une
même activité (2) ;
- le "double financement" d'une même
activité sur le titre III et le titre IV sera supprimé
à compter du 1er janvier 2003, au vu notamment des recommandations
de la Cour des comptes. Dans le cas des associations intervenant
dans le champ pénal, et financées pour une même
activité, à la fois sur frais de justice (chapitre
37-11) et sur crédits d'intervention (chapitre 46-01),
le nouveau dispositif de financement sera défini, en
concertation avec les représentants des associations,
sur la base des conclusions (qui seront remises avant le 15
avril 2002) de la mission d'expertise confiée à
l'inspection générale des services judiciaires
et à l'inspection générale des finances.
Au second semestre 2002, une circulaire spécifique vous
présentera le nouveau mécanisme.
III. - LES RELATIONS ENTRE CONVENTIONS ET FINANCEMENT
Comme indiqué plus haut, l'attribution d'une
subvention est subordonnée à la conclusion préalable
d'une convention dès lors que le montant annuel est supérieur
à 23 000 euros. Une convention doit également
être signée en cas de mise à disposition
de locaux ou de personnel (cf. infra).
Plus généralement, la signature d'une convention
avec toute association subventionnée est recommandée.
Dans le cas (de loin le plus fréquent) où le financement
accordé s'inscrit dans le cadre d'un partenariat durable
d'une association avec le ministère de la justice (3),
je vous invite à généraliser, au cours
de l'année 2002, les conventions pluriannuelles d'objectifs
dans le cadre défini par la circulaire du Premier ministre
du 1er décembre 2000. En particulier, toute association
qui en fait la demande doit pouvoir bénéficier
d'une convention pluriannuelle applicable aux exercices 2003-2005.
Il est rappelé qu'en application du principe d'annualité
budgétaire, les montants de subvention prévus
par une convention au-delà de l'exercice courant ne présentent
qu'un caractère prévisionnel. Vous veillerez cependant
à les respecter.
IV. - L'ATTRIBUTION DES SUBVENTIONS
1. Les critères d'attributions
Les critères d'attribution sont définis,
dans chaque secteur, en fonction des priorités définies
par le garde des sceaux et des disponibilités budgétaires.
Sauf disposition réglementaire contraire, dans le cas
de crédits déconcentrés, une marge d'adaptation
des critères au niveau local est reconnue, en lien avec
les associations concernées.
Vous porterez une attention particulière à la
situation financière globale (4) des associations subventionnées.
Si une association exerce différentes activités
qui ne sont pas toutes financées par le ministère
de la justice, vous veillerez à vous faire communiquer
des états financiers globaux (budgets prévisionnels
et comptes). En règle générale, les financements
accordés par le ministère doivent couvrir les
charges liées directement à l'activité
"justice".
Vous veillerez à prendre les mesures nécessaires
pour faire face, en temps utile, aux difficultés financières
exceptionnelles de certaines associations, afin de prévenir
une interruption de la participation de certaines structures
au service public de la justice, mais aussi les conséquences
sociales dommageables d'un arrêt ou d'une réduction
d'activité (5).
Dans une
telle situation, vous veillerez :
- à engager une concertation approfondie avec
l'association sur les moyens de redressement (réduction
d'activité, maîtrise des coûts, recherche
de financements) ;
- à
adapter si nécessaire le montant de la subvention ;
- à signaler à l'administration centrale
les cas particulièrement difficiles, qui imposent le
versement d'une subvention exceptionnelle. Chaque direction
du ministère, gestionnaire de crédits d'intervention,
veillera à conserver une réserve de crédits
significative, qui ne sera pas déléguée
en début d'année, mais pourra donner lieu à
des délégations complémentaires ultérieures.
Vous porterez une attention particulière au
niveau du fonds de roulement des associations. En règle
générale, il doit être maintenu entre trois
et six mois de charges. Vous veillerez à ce que le fonds
de roulement ne dépasse en aucun cas 50 % du total des
charges annuelles (soit 6 mois).
2. Le rythme d'attribution
des subventions
Dans le cas de crédits déconcentrés,
la mise à disposition des crédits auprès
des chefs de cour et des chefs des services déconcentrés
doit intervenir en début d'année, afin de ne pas
retarder le versement aux associations (créant ainsi
d'éventuelles difficultés de trésorerie).
Par conséquent, je retiens comme objectif la délégation
systématique de 90 % des crédits disponibles,
sur chaque ligne budgétaire, avant la fin du mois de
février de chaque année.
En outre, le versement des subventions doit être accéléré
: il doit être effectué dans un délai maximal
de deux mois, après réception d'une demande de
subvention accompagnée des pièces justificatives
nécessaires. Dans le cas de retard d'une ou plusieurs
associations, vous veillerez à éviter de retarder
le versement à celles dont le dossier est complet. Sur
cette base, je souhaite que la totalité des subventions
puisse être effectivement versée avant le 1er septembre
de chaque année, sauf circonstances exceptionnelles ou
retard dans la demande de subvention.
Par ailleurs, le versement d'avances doit être systématisé
: dès lors qu'une convention pluriannuelle d'objectifs
a été signée, une avance représentant
50 % de la subvention prévue pour l'exercice en cours
peut être versée avant le 31 mars. Un tel mécanisme
doit lui-même être inscrit dans la convention pluriannuelle.
Toutes les associations qui en font la demande doivent bénéficier
de cette facilité.
V. - LES MOYENS MIS À DISPOSITION DES ASSOCIATIONS
Dans un souci de transparence et de vérité
des coûts, il est nécessaire que l'ensemble des
moyens que le ministère de la justice met à la
disposition d'associations soient précisément
inventoriés et contractualisés :
- toute convention de financement signée avec
une association doit mentionner, le cas échéant,
les moyens mis à disposition par le ministère
de la justice. Si le seuil précité de 23 000 euros
n'est pas atteint, une convention doit néanmoins être
signée lorsque des locaux sont mis à disposition
;
- la mise à disposition de personnel doit,
par principe, demeurer exceptionnelle. Conformément au
décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 pris en application
de la loi du 11 janvier 1984 portant statut de la fonction publique
de l'Etat, elle doit être autorisée par arrêté
et organisée par une convention spécifique dont
la durée ne peut excéder six ans. Elle doit être
signalée à l'administration centrale.
VI. - LES OBLIGATIONS COMPTABLES DES ASSOCIATIONS
FINANCÉES PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
En application de l'article L. 612-4 du code de commerce,
les associations qui bénéficient annuellement
de plus de 150 000 euros (1 million de francs) de subventions
publiques (versées par le ministère de la justice,
une autre administration de l'Etat ou une personne morale de
droit public autre que l'Etat) sont tenues de désigner
un commissaire aux comptes. Cette obligation légale (6)
doit être rappelée, si le seuil fixé par
le code de commerce est dépassé ou susceptible
de l'être dans l'année considérée,
dans toute convention de financement conclue entre le ministère
de la justice et une association.
Lorsque les comptes d'une association dotée d'un commissaire
aux comptes n'ont pas été certifiés, ou
certifiés avec réserves, l'octroi d'un financement
(au titre de l'exercice suivant) doit faire l'objet d'une attention
toute particulière. Aucune subvention ne peut être
accordée si l'association concernée n'a pas engagé
préalablement les mesures de redressement qui s'imposent.
Les conventions
signées avec les associations bénéficiant
de financements accordés par le ministère de la
justice doivent prévoir :
- l'obligation de faire tenir la comptabilité
ou au moins de faire viser celle-ci par un expert-comptable,
dès lors que leur budget annuel est supérieur
à 100 000 euros. Le recours à un expert-comptable
est, en toute hypothèse, vivement recommandé ;
- l'obligation de tenir une comptabilité conforme
au plan comptable des associations, tels qu'il découle
du règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du
comité de la réglementation comptable, homologué
par arrêté interministériel du 8 avril 1999.
Lorsque l'association exerce plusieurs activités, sa
comptabilité doit permettre de suivre avec précision
l'emploi des différentes subventions éventuellement
accordées par le ministère de la justice.
Par ailleurs, en application de l'article 10 de la
loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations, et du
décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 :
- le budget et les comptes de toute association subventionnée,
ainsi que la convention éventuellement conclue avec l'Etat
doivent être communiqués à toute personne
qui en fait la demande par l'autorité administrative
;
- les associations ayant reçu annuellement
un total de subventions publiques supérieur à
153 000 euros doivent déposer à la préfecture
du département où se trouve leur siège
social leur budget, leurs comptes, ainsi que les conventions
conclues avec l'Etat.
VII. - AUTONOMIE DES ASSOCIATIONS PAR RAPPORT AU MINISTÈRE
DE LA JUSTICE
Le respect des règles de la comptabilité
publique implique d'éviter toute situation dans laquelle
les associations financées par le ministère de
la justice pourraient être considérées comme
ne présentant aucune autonomie réelle par rapport
à l'administration. Il est rappelé que de telles
situations peuvent être qualifiées de gestion de
fait par le juge financier (Cour des comptes), qui peut alors
engager la responsabilité personnelle de dirigeants associatifs,
mais aussi de magistrats et de fonctionnaires, et prononcer
des amendes qui présentent un caractère répressif.
Le principe constitutionnel de liberté d'association
offre évidemment toute latitude aux magistrats et fonctionnaires
du ministère de la justice pour adhérer ou participer
aux organes dirigeants de toute association de leur choix, dans
le cadre prévu par la loi du 1er juillet 1901. En revanche,
il est de la responsabilité de la chancellerie, des préfets,
des chefs de cour et de juridiction, ainsi que des chefs des
services déconcentrés de l'administration pénitentiaire
et de la protection judiciaire de la jeunesse, de n'accorder
de financements à des associations qu'après s'être
assurés de l'absence de tout risque du point de vue du
droit financier.
En conséquence,
je vous demande de veiller au respect des règles suivantes
:
- les organes statutaires (conseils d'administration
principalement) des associations subventionnées par le
ministère de la justice ne doivent pas être composés
exclusivement de magistrats et de fonctionnaires du ministère.
L'ouverture aux représentants de la "société
civile" doit être encouragée de manière
à assurer une composition équilibrée des
conseils d'administration ;
- aucun financement ne doit être accordé
à une association dont un dirigeant (président,
vice-président, trésorier, membre du bureau) intervient
comme décideur dans le processus d'attribution des subventions
publiques, ou se trouve être, à titre habituel,
prescripteur d'une mesure exécutée par l'association.
Il doit être mis fin aux situations litigieuses avant
la fin de l'année 2002 (7).
Il faut rappeler que la signature d'une convention
entre l'administration et une association, si elle peut utilement
contribuer à clarifier les missions et les responsabilités
de chacun, n'est pas à elle seule suffisante pour éviter
tout risque de gestion de fait.
VIII. - BILAN ANNUEL DU FINANCEMENT DES ASSOCIATIONS
PAR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Les services compétents de la chancellerie
établissent chaque année un bilan des financements
accordés aux associations au cours de l'année
précédente, notamment au regard du plan d'emploi
des crédits arrêté par le garde des sceaux.
Ce bilan est examiné par la commission nationale de la
politique associative et diffusé au monde associatif.
Il mentionne également les moyens matériels et
les personnels mis à disposition, et analyse l'évolution
des modalités de versement des subventions.
Le premier bilan, relatif à l'année 2001, sera
préparé au premier semestre de l'année
2002.
Un siècle après le vote de la loi de 1901 instituant
la liberté d'association, il y a lieu de renforcer les
relations partenariales de nos institutions avec les associations
en les fondant toujours davantage sur la confiance et le respect
de l'indépendance de chaque partie.
La
garde des sceaux, ministre de la justice,
Marylise Lebranchu
____________
(1) Un
doublement des crédits d'intervention ayant notamment
été réalisé en faveur des associations
d'aide aux victimes de 1999 à 2002.
(2) En
2002, une telle situation ne se présente que dans le
domaine pénitentiaire (subventions d'investissement sur
le chapitre 66-20).
(3) Ce qui exclut notamment le financement d'une action
ponctuelle, ainsi que les situations où une association
a été créée, ou a débuté
une nouvelle activité susceptible d'être subventionnée,
au cours de l'exercice. Une convention annuelle est alors préférable.
(4) Activité
justice et autres activités.
(5) Les
principaux "signaux d'alerte" sont les suivants :
- fonds
de roulement négatif ;
- situation
nette négative ;
- résultats
négatifs représentant un pourcentage significatif
du total des produits, au cours de plusieurs exercices successifs
;
- ratio
(dette financière - trésorerie)/capitaux propres
supérieur à 1.
(6) Dont
le non-respect est sanctionné pénalement (art.
L. 820-4 du code du commerce).
(7) Toutefois, à titre transitoire, cette règle
ne s'appliquera aux associations socioculturelles des établissements
pénitentiaires (instituées par l'article D. 442
du CPP) qu'après achèvement de l'évolution
des missions de ces associations, actuellement engagée.
©
Ministère de la justice - septembre 2002
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