L'EXECUTION PROVISOIRE EN ASSISTANCE EDUCATIVE

L'EXECUTION PROVISOIRE EN ASSISTANCE EDUCATIVE

note sous Limoges ord. P.Pdt 5 janvier 1999

par Michel HUYETTE

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Le Premier Président de la Cour d'appel de Limoges a, le 5 janvier 1999, statué sur une demande de suspension de l'exécution provisoire dans le domaine, inhabituel, de l'assistance éducative.

Les décisions rendues dans cette matière spécifique sont plus que rares, et celle-ci est l'occasion de s'interroger sur des principes juridiques mal connus.

Si dans la décision commentée l'énoncé des règles générales applicables est sans faille (I), une interrogation existe quant à la motivation retenue pour rejeter la demande de suspension de l'exécution provisoire (II).

Mais au delà, il faut s'interroger sur l'opportunité d'assortir une décision d'assistance éducative de l'exécution provisoire (III).

1 : le régime juridique de l'exécution provisoire

Même si parfois on décrit, à tort, le domaine de la protection judiciaire de l'enfance comme étant celui d'une législation très spécifique aux règles exorbitantes du droit commun, il n'est est rien.

Sauf dérogation expresse, s'appliquent à l'assistance éducative les règles générales de la procédure civile, et notamment celles du Titre XV du Livre premier du nouveau code de procédure civile, ce Livre contenant les "dispositions communes à toutes les juridictions".

Ce Titre XV comporte un chapitre III relatif à l'exécution provisoire des décisions.

L'article 514 y prévoit : "L'exécution provisoire ne peut pas être poursuivie sans avoir été ordonnée si ce n'est pour les décisions qui en bénéficient de plein droit. Sont notamment exécutoires de droit à titre provisoire les ordonnances de référé, les décisions qui prescrivent des mesures provisoires pour le cours de l'instance, (..)."

En assistance éducative, il faut distinguer entre les deux sortes de décisions susceptibles d'être prises [1]

En application de l'article 375-5 du code civil, le juge des enfants peut d'abord, à titre provisoire, ordonner la remise provisoire du mineur à un tiers .

L'article 1184 du nouveau code de procédure civile précise que ces mesures provisoires ne peuvent être prises, hors le cas d'urgence, que s'il a été procédé à l'audition des intéressés.[2]

Il faut donc opérer une sous-distinction.

Le juge peut, par ordonnance, confier provisoirement un mineur à un tiers s'il y a urgence à statuer. L'urgence, en assistance éducative est uniquement l'impossibilité d'attendre huit jours pour prendre une décision, délai minimal entre convocation et audience imposé par l'article 1188 du code de procédure civile.

De fait, il est rarement nécessaire de recourir à cette procédure même si les juges sont souvent sollicités en ce sens. La prudence du Juge s'impose d'autant plus que l'audition des intéressés est un droit fondamental qui ne peut être éludé que dans des circonstances vraiment exceptionnelles.

Il peut aussi, hors le cas d'urgence, confier un mineur à un tiers par ordonnance lorsque, même après l'audition des intéressés, l'appréhension de la situation reste malaisée et qu'il est impossible, en l'état, de statuer notamment sur la durée opportune de la mesure, sur le rythme des liens parents-enfants, toutes précisions qui doivent impérativement figurer dans un jugement. Il faut alors faire le lien avec l'article 1187 du code de procédure civile qui indique que le dossier doit être transmis au procureur de la république une fois "l'instruction terminée". Cela signifie qu'une fois la phase d'instruction terminée, le juge doit revenir à la procédure ordinaire, convoquer les intéressés et statuer par jugement.

Pour ces raisons juridiques, les ordonnances doivent rester exceptionnelles et être aussitôt que possible remplacées par un jugement.

Le juge des enfants doit, dans toutes les autres hypothèses, qu'il s'agisse d'ordonner une mesure d'action éducative en milieu ouvert ou de confier un enfant à un tiers, statuer selon la procédure ordinaire de jugement : investigations, convocations, auditions, notification, exécution.

Selon qu'il utilise la première ou la seconde procédure, l'exécution provisoire ne s'appliquera pas de la même façon.

Selon les termes de l'article 514 précité, les mesures provisoires prises par ordonnance sont assorties de plein droit de l'exécution provisoire. De ce fait, elle peuvent être mises à exécution avant l'expiration du délai de recours [3], et le Premier Président de la Cour d'appel ne peut pas suspendre cette exécution provisoire, sa compétence étant limitée à l'exécution provisoire "ordonnée" comme l'indique l'article 524 alinéa 1^er du ncpc [4].

A l'inverse, tous les jugements sont soumis au régime ordinaire de l'exécution après expiration du délai de recours, un tel recours devant la Chambre des mineurs de la Cour d'appel étant suspensif, aucune dérogation n'étant prévue en assistance éducative.

Le juge des enfants dispose alors de la possibilité d'assortir son jugement de l'exécution provisoire, à la demande de l'un des intéressés ou plus souvent d'office, chaque fois que cela est "nécessaire et compatible avec la nature de l'affaire" [5].

Le premier Président de la Cour d'appel de Limoges a été saisi d'une double demande de suspension de l'exécution provisoire, l'une contre un jugement du 30 novembre 1998 confiant un mineur à l'aide sociale à l'enfance pour dix mois et octroyant au père un droit de visite et d'hébergement, l'autre contre une ordonnance du 18 décembre 1998 qui a suspendu l'accueil du mineur par l'ASE pendant la durée de son séjour en hôpital [6] et précisé que le droit de visite et d'hébergement du père s'exercerait suivant le règlement intérieur de l'établissement.

Au regard des règles précitées, c'est donc logiquement qu'il a jugé que l'ordonnance étant assortie de l'exécution provisoire de plein droit, seule la demande de suspension dirigée contre le jugement était recevable.

Reste à s'interroger sur les motifs justifiant de suspendre l'exécution provisoire d'un jugement.

2 : Les motifs de suspension de l'exécution provisoire

Le Premier Président a rejeté la demande de suspension de l'exécution provisoire en considérant d'abord que la décision de confier l'enfant à un tiers est conforme aux propositions des travailleurs sociaux et de l'intérêt du mineur.

En écrivant ensuite que la mise à exécution du jugement "ne saurait objectivement avoir des conséquences manifestement excessives" et "n'est pas de nature à créer une situation irréversible", il reprend le critère de l'article 524 � 2° du ncpc, selon lequel l'exécution provisoire peut être arrêtée "si elle risque d'entraîner des conséquences manifestement excessives".

Toutefois la motivation de la décision commentée ne semble pas totalement convaincante.

Au fil du temps, la Cour de cassation a précisé les contours de la notion de "conséquence manifestement excessive". Aujourd'hui, elle considère de façon constante que "le caractère manifestement excessif des conséquences de l'exécution provisoire ordonnée ne doit être appréciée qu'au regard de la situation du débiteur, compte tenu de ses facultés et des facultés de remboursement de la partie adverse, et non au regard de la régularité et du bien-fondé du jugement frappé d'appel" [7].

Les notions de débiteur et de remboursement ne doivent pas dérouter ici, alors même qu'elles sont évidemment étrangères à l'assistance éducative. Quelle que soit la matière, et c'est le sens des décisions de la Cour de cassation comme cela a été parfaitement analysé [8], il n'y a pas conséquence manifestement excessive à chaque fois que "l'anéantissement rétroactif ne posera aucune difficulté particulière", autrement dit et à l'inverse, l'excès existe "à chaque fois que l'exécution provisoire risquera de laisser des traces indélébiles d'une gravité suffisante, en d'autres termes de causer un dommage irréparable ou quasi irréparable".

La motivation relative à la conformité du jugement du Juge des enfants aux demandes des travailleurs sociaux et à l'intérêt du mineur, qui correspond à une analyse du bien-fondé de ce jugement, ne correspond donc pas aux critères de l'article 524 tel qu'interprété par la Cour de cassation.

En plus, le Premier Président, en analysant l'opportunité de la décision du juge des enfants, prend le risque d'être contredit par la Chambre des mineurs de la Cour d'appel. Ce faisant, il risque, en cas de décisions successives contraires, d'ajouter à la confusion familiale la confusion judiciaire.

Or on sait bien que l'une des conditions pour que les interventions des professionnels soient efficaces, c'est leur cohérence d'où découle leur crédibilité.

C'est plus légitimement que dans un second temps le Premier Président analyse les conséquences de la mise à exécution du jugement confiant l'enfant à un tiers.

Mais la encore la motivation de l'ordonnance est sujette à débat.

D'abord, il est écrit que la mise à exécution du jugement ne peut pas avoir de conséquences manifestement excessives "pour le seul mineur". Les parents sont totalement absents de l'analyse.

Il est pourtant difficile d'admettre que le critère des conséquences manifestement excessives ne s'applique qu'au seul mineur.

La procédure de protection de l'enfance implique à la fois chacun des deux parents et tous les enfants mineurs. Tous les membres de la famille subissent les conséquences dramatiques d'une séparation par hypothèse imposée [9] et souvent vécue très douloureusement. Pour les parents dont un ou plusieurs enfants sont confiés à des tiers malgré leur opposition, l'exécution du jugement et donc le départ des enfants du domicile familial a, d'un point de vue affectif, des conséquences très lourdes. Cette séparation est la plupart du temps vécue comme un échec personnel, comme le résultat d'un regard péjoratif des professionnels, comme une humiliation vis à vis de l'entourage. Certains parents se sentent marqués à jamais du sceau de l'incapacité.

Les conséquences manifestement excessives doivent donc certainement être recherchées autant chez les parents que chez leurs enfants.

Il est également écrit dans l'ordonnance que la mise à exécution "n'est pas de nature à créer une situation irréversible".

C'est ici, à notre avis, que le raisonnement est le plus sujet à critique.

En effet, comme nous l'avons souligné plus haut, il y a conséquence manifestement excessive lorsqu'il est, de fait, impossible de remettre les intéressés dans l'état dans lequel ils se trouvaient avant l'exécution de la décision.

Or, en matière de protection de l'enfance et plus précisément de séparation familiale, lorsqu'un enfant est pendant des mois séparé de ses parents, il est par hypothèse impossible de faire par la suite disparaître cette séparation et de recréer, pour le passé, une situation de vie commune permanente. Si l'on peut restituer une somme d'argent perçue en exécution d'un jugement infirmé, une longue [10] rupture familiale accompagnée de son lot de douleurs ne se s'efface pas. Et aucune contrepartie ne peut effacer le dommage causé.

En fait, dans cette matière si spécifique qu'est l'assistance éducative, et pour les raisons qui viennent d'être exposées, l'exécution provisoire ajoutée à un jugement supprime, en pratique, le double degré de juridiction, ou, en tous cas, réduit considérablement ses effets puisque l'arrêt infirmatif n'aura réellement d'effet que pour l'avenir. On est alors à l'antipode de la notion de remise en état.

C'est donc à partir de ces considérations propres à la protection judiciaire de l'enfance que l'on peut revisiter la notion de conséquence manifestement excessive et, dans ce domaine spécifique, proposer une nouvelle définition : l'exécution provisoire d'un jugement confiant un mineur à un tiers risque d'entraîner des conséquences manifestement excessives à chaque fois qu'elle est ordonnée alors pourtant qu'il est possible de différer la mise à exécution de cette mesure de protection jusqu'à la décision de la Chambre des mineurs de la Cour d'appel.

Un Premier Président devrait donc rechercher si le danger dans lequel se trouve le mineur est d'une telle ampleur au domicile familial qu'un éloignement immédiat s'impose manifestement, quelles que soient les conséquences de l'exécution immédiate de la décision contestée.

3 : Le recours à l'exécution provisoire par les Juges des enfant

Si le débat sur l'arrêt de l'exécution provisoire est important, c'est malgré tout l'arbre qui cache la forêt.

Le débat sur sa suspension n'existe, par définition, que lorsque l'exécution provisoire, pourtant facultative, est ordonnée par le Juge des enfants. Or plus que s'interroger sur son arrêt par le Premier Président, il faut d'abord chercher dans quelles circonstances elle est véritablement opportune et mérite d'être prononcée au Tribunal pour enfants.

Selon les termes de l'article 515 du ncpc, l'exécution provisoire peut être ordonnée chaque fois que cela est "nécessaire".

Contrairement à ce que l'on entend souvent dire, à tort, les juges des enfants ne traitent pas que des dossiers dramatiques dans lesquelles ils ne découvrent que des situations d'enfants alarmantes imposant la prise de mesure rapide avec effet immédiat.

Dans bien des dossiers, les situations, si elles caractérisent un certain degré de danger, n'imposent ni une prise de décision rapide ni encore moins une mise à exécution sans délai.

C'est d'abord le cas des mesures d'assistance éducative en milieu ouvert. Les dysfonctionnement familiaux existent la plupart du temps depuis des mois et l'intervention d'un éducateur peut être différée de quelques mois en cas d'appel.

De la même façon, même lorsqu'il semble opportun de confier pendant un temps un enfant à un tiers, il n'est pas toujours indispensable d'organiser son départ dans la foulée. Il n'est pas rare que le Juge des enfants hésite beaucoup sur l'opportunité de désagréger une famille.

Dans de telles hypothèses, parce que la mise en �uvre immédiate de la mesure de protection ne s'impose pas, l'exécution provisoire n'est pas "nécessaire" au sens de l'article 515 précité.

Ayant conscience des conséquences dramatiques de toute séparation familiale, le Juge des enfants ne doit ordonner l'exécution provisoire de son jugement que lorsqu'il est indispensable d'assurer la protection du mineur concerné grâce à sa mise à l'écart de sa famille dans un délai très bref, et qu'en tous cas il est manifestement impossible de le laisser dans son milieu carencé jusqu'à l'arrêt de la Cour d'appel si les parents contestent le jugement.

Il doit en débattre à l'audience avec tous les intéressés et motiver minutieusement sa décision sur ce point [11].

Pourtant, sur le terrain, on constate que l'exécution provisoire est quasiment systématique. Pire, dans la plupart des tribunaux pour enfants elle fait l'objet d'une mention préimprimée sur des formulaires et n'est la plupart du temps ni débattue en audience ni motivée dans la décision qui suit.

L'exécution provisoire systématique n'est pas conforme à la loi.

Cette pratique à de graves et néfastes conséquences sur la crédibilité des professionnels en cas de décisions successives contradictoires et peut être ressentie, par les familles, comme une inutile et insupportable violence institutionnelle.

Il s'agit là d'une dérive judiciaire particulièrement regrettable.

[1] Pour une étude plus complète de cette question cf notre "Guide de la protection judiciaire de l'enfant", Dunod, 2^ème édition 1999 p 193 svts.

[2] Alors que dans la procédure ordinaire l'audition des mineurs est obligatoire soit pendant la phase d'investigations soit à l'audience, cet article ne concerne, pour la famille, que les parents. Il s'agit là d'une omission qui n'a aucun justificatif et qui devrait être corrigée.

[3] 15 jours � art. 1191 ncpc

[4] cf. not. Civ 2, 24 juin 1998, Dalloz 1999 p. 148 note P. Hoonakker, p. 185 obs. P. Julien; 5 mai 1993, Dalloz 1993 IR p.37

[5] art. 515 du ncpc

[6] Cette façon de procéder du juge des enfants est étonnante car lorsqu'un mineur est confié à l'aide sociale à l'enfance, il n'est nul besoin d'une autre décision pour organiser son accueil en hôpital. Le décret 74-27 du 14 janvier 1974 relatif aux règles de fonctionnement des centres hospitaliers précise, dans son article 27, que "l'admission d'un mineur que l'autorité judiciaire statuant en matière d'assistance éducative (..) a placé dans un établissement d'éducation est prononcée à la demande du directeur de l'établissement (..). Lorsqu'il s'agit d'un mineur relevant du service de l'aide sociale à l'enfance, l'admission est prononcée à la demande de ce service ".

Au delà de l'admission, toutes les autorisations doivent être données par les parents qui continuent à exercer leurs prérogatives d'autorité parentales, tant qu'ils n'en ont pas été dessaisis par le juge (art. 375-7 alinéa 2 CC).

[7] Civ 2 12 novembre 1997 D 1997 IR p. 257; cf aussi Civ 2 9 décembre 1997 Jurifrance n° 96-11822; 5 juin 1996 Bull 1996 II n° 139 p. 85; 24 février 1993 Dalloz 1993 somm. p. 185 obs. P. Julien; 25 mars 1992 D 1992 IR p. 156.

[8] Dalloz Action, Droit et pratique de la procédure civile, n° 5278.

[9] Les parents peuvent négocier avec l'ASE de leur département un accueil amiable de leur enfant lorsque, pendant un temps, il ne leur est plus possible de s'en occuper suffisamment (art. 40 du CFAS). L'intervention judiciaire n'est légalement justifiée que lorsqu'une autorité extérieure doit imposer une séparation dont la famille ne prend pas l'initiative.

[10] Même lorsque les Chambres des mineurs des Cour d'appel ne sont pas encombrées et que le recours, comme l'impose en théorie l'article 1193 du ncpc, peut être jugé "par priorité", il est rare que l'arrêt soit rendu moins de six mois après le jugement frappé d'appel.

[11] A notre avis, l'article 455 du code de procédure civile qui impose la motivation de toute décision judiciaire s'applique à tout ce qui se trouve dans le dispositif, y compris une modalité spécifique d'exécution de la décision ordonnée par le Juge. Et à supposer même que l'argument juridique ne soit pas suffisant, il suffit de réaliser l'importance extrême de l'exécution provisoire pour les intéressés pour se convaincre de l'impérieuse nécessité de motiver précisément tout jugement sur ce point. Ce que le texte ne prévoit peut être pas, la considération envers le justiciable l'impose.