ASSEMBLÉE
NATIONALE
CONSTITUTION
DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME
LÉGISLATURE
Enregistré
à la Présidence de l'Assemblée
nationale le 5 mai 1998
Dépôt
publié au Journal
Officiel du
6 mai 1998
RAPPORT
FAIT
AU
NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE (1)
sur l’état
des droits de l’enfant en France,
notamment au regard
des conditions de vie des mineurs
et de leur place
dans la cité,
Président
M. Laurent
FABIUS,
Rapporteur
M. Jean-Paul
BRET,
Député
TOME
I
RAPPORT
(1)
Cette
Commission est composée de : MM. Laurent FABIUS, président,
Mmes
Martine AURILLAC, Bernadette ISAAC-SIBILLE, vice-présidents,
MM. Bernard
BIRSINGER, Pierre CARASSUS, secrétaires, Jean-Paul BRET, rapporteur ; Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Pierre-Christophe
BAGUET, François BAROIN, Mmes Huguette BELLO,
Yvette BENAYOUN-NAKACHE, Danièle BOUSQUET,
Christine BOUTIN, MM. Jean-François CHOSSY,
François FILLON, Mme Dominique GILLOT, MM. Pierre
GOLDBERG, Gaétan GORCE, Michel HUNAULT, Mme Claudine LEDOUX,
M. Pierre LEQUILLER, Mme Raymonde LE TEXIER, MM.
Lionnel LUCA, Alain NÉRI, Mme Françoise
de PANAFIEU, MM. Christian PAUL, Bernard PERRUT, Mme
Annette PEULVAST-BERGEAL, MM. François VANNSON,
Kofi YAMGNANE
Enfants.
S O M M A I R E
AVANT-PROPOS
DU PRESIDENT 11
INTRODUCTION
15
I.– DE
L’AFFIRMATION À L’APPLICATION DES DROITS DE L’ENFANT
19
A.
LA CONVENTION INTERNATIONALE SUR LES DROITS DE L’ENFANT,
UN TEXTE AMBITIEUX 19
1.– Une
avancée importante, fruit de nécessaires
compromis
Les
sources juridiques de la Convention
La
Convention ou la révolution copernicienne des
droits de l’enfant
De
nécessaires compromis
2.– Un
concept discuté mais nécessaire
Critiques
sur la forme
Critiques
sur le fond
B.
LES DROITS DE L’ENFANT EN FRANCE : UN ÉDIFICE
INACHEVÉ
1.– Des
avancées juridiques encore incomplètes
Un
contexte porteur
Les
conséquences de la ratification de la Convention
de New York
2.– L’application
de la Convention par le juge : une évolution
nécessaire
La
position de la Cour de cassation 32
Une
jurisprudence contestée 34
Les
voies d’évolution 36
II.– L’ENFANT,
UNE IDENTITE A CONSTRUIRE
A.
LA FILIATION A L’EPREUVE DES DROITS DE L’ENFANT
1.– Le
devoir de vérité
Le
droit de connaître ses origines
Le
droit contre la connaissance des origines
2.– Le
devoir d’égalité
L’égalité :
un principe désormais bien admis
Les
règles de filiation au regard du principe d’égalité
Les
règles successorales, déni d’égalité
B. AUTORITE
ET RESPONSABILITE PARENTALE
1.– L’enfant
face aux mutations de la famille
Autorité
parentale et recomposition des familles
La
place du beau-parent
2.– Les
voies de la responsabilité
Prémices
de la parentalité 56
Crise
de la parentalité 57
Crise
de la paternité
Pour
une symbolique revisitée de l’autorité
parentale
III.–
L’ENFANT, UNE PERSONNE A PROTEGER
A.
LA PROTECTION DE LA PERSONNE DE L’ENFANT
1.– La
maltraitance, un phénomène mieux connu
aujourd’hui
Une
longue ignorance
Les
progrès de l’observation
L’enfance
en danger en France en 1996
2.– Le
dispositif de protection de l’enfance en danger
Les
acteurs officiels de la protection
La
judiciarisation de la protection de l’enfance
La
coordination introuvable
Vers
une redéfinition des modes de prise en charge
B.
LA PROTECTION DES DROITS DE L’ENFANT
1.– L’information
sur les droits de l’enfant
Autour
de la Convention, l’information
L’accès
au droit
2.– La
défense des intérêts du mineur
La
parole de l’enfant en justice
L’assistance
à l’enfant dans la procédure 83
3.– La
protection des droits du mineur délinquant 86
C.
UN MEDIATEUR POUR LES ENFANTS
1.– Des
expériences nombreuses à l’étranger
2.– Un
pas qu’il convient de franchir en France
IV.- L’ENFANT,
UN ETRE EN DEVENIR 95
A.
L’ENFANCE : AGE PRIVILÉGIÉ, AGE FRAGILE
95
1.– Les
droits de l’enfant à l’épreuve de la pauvreté
et de l’exclusion
" Pauvreté
des familles, pauvreté des enfants "
Pauvreté
enfantine et droits de l’enfant
2.– Conforter
le droit à la santé
La
santé des enfants en France : un bilan contrasté
L’accès
au système de santé
B.
L’ENFANCE : PASSEPORT POUR LA CITOYENNETÉ
1.–
L’enfant et les savoirs : accéder à
l’éducation
Inégalités
sociales et éducation : un droit à
géométrie variable
Les
exclus du système scolaire 114
2.– L’enfant
et les savoirs : l’écran et l’écrit
Culture
de l’écran, culture de l’écrit :
complémentaires ou concurrentes ?
Comment
réglementer l’écran ?
Pour
une " éthique de l’information "
3.–
Les voies de la citoyenneté : libertés
publiques et enfants
Minorité
et libertés publiques
La
parole de l’enfant dans la cité
Liberté
de réunion et d’association : enfance, minorité
et capacité
CONCLUSION
131
RÉSUMÉ
DES PROPOSITIONS 133
ANNEXES
141
AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
Une
société se juge par le sort qu’elle réserve
à ses enfants.
C’est
parce que je suis persuadé de cela que, à
l’automne dernier, j’ai déposé une proposition
de résolution tendant à créer une
commission d’enquête sur les droits des enfants.
L’Assemblée nationale a bien voulu l’adopter,
la commission d’enquête a été créée
et nous avons travaillé avec les représentants
de tous les groupes politiques pendant plusieurs mois.
Nous avons auditionné des dizaines de personnes,
de responsables d’institutions, de groupes et d’associations
compétents et dévoués à
l’intérêt des enfants. Nous avons dépouillé
une documentation considérable. Nous avons beaucoup
débattu entre nous d’une façon fructueuse
et conviviale. Le rapport qui suit est le résultat
de notre enquête. Je veux en remercier chaleureusement
le rapporteur, ainsi que tous les membres de la commission
qui ont accompli un gros travail, et l’équipe
de collaborateurs qui nous ont aidés. Nous avons
– fait significatif - adopté toutes
nos conclusions à l’unanimité.
Dans
nos propositions, nous avons voulu éviter ce
qui serait irréaliste. Nous n’avons naturellement
pas exploré dans le détail l’intégralité
des questions posées. Nous avons refusé
tout catalogue. Nos recommandations sont applicables
sans difficultés majeures. J’espère que
ce travail sera utile, c’est-à-dire qu’il n’ira
pas dans un tiroir. Nous n’avons qu’un objectif :
aider les enfants.
Je
constate à l’issue de cette enquête que
la situation des droits des enfants en France est marquée
par un double contraste. S’il est vrai que, en général,
les droits reconnus aux enfants sont satisfaisants,
tel n’est pas le cas sur plusieurs points : par
exemple, un enfant n’a jusqu’ici pas pleinement le droit
d’association, pas de droit réel à être
en toutes situations entendu par la justice pour les
affaires qui le concernent, pas le droit à connaître
toujours ses origines familiales (problème de
l’accouchement sous X) : sur ces points et sur
plusieurs autres, nous proposons par des mesures précises,
parfois très novatrices, de renforcer les droits
des enfants.
D’autre
part et surtout, les réalités de la vie
ne correspondent souvent pas aux droits proclamés.
On ne peut en aucun cas passer sous silence le fait
que des milliers d’enfants sont victimes de maltraitances,
dont 80 % viennent des familles elles-mêmes,
et que la France détient le triste record des
suicides d’enfants : ce n’est pas acceptable !
L’égalité des chances devant le système
éducatif reste fréquemment théorique.
Un tiers des enfants ne part jamais en vacances. Tous
n’ont pas un accès satisfaisant aux services
de soins.
Je
souhaite que les pouvoirs publics mettent en œuvre l’ensemble
de nos propositions. Nous serons actifs et vigilants
en ce sens. Ce n’est pas parce que les enfants sont
petits qu’ils doivent avoir de petits droits.
Pour
rédiger cette courte préface, j’ai en
ce qui me concerne opéré un choix. Cela
ne marque de ma part aucune réticence à
l’égard des autres propositions mais, comme une
sorte de minimum, j’ai
retenu cinq séries de mesures susceptibles de
faire progresser fortement les droits de l’enfant en
France.
1– La
juste cause des droits des enfants n’est pas encore
assez reconnue, pas encore assez respectée. La création
d’un médiateur national des enfants ou d’une
médiatrice nationale des enfants est nécessaire. Il ou elle pourra se
saisir et être saisi par tous, enfants et adultes,
au sujet des problèmes collectifs ou individuels
concernant l’enfance. Sous des formes diverses, cette
institution existe déjà dans plusieurs
pays d’Europe. Autorité indépendante nommée
par le pouvoir exécutif, ce médiateur
national ou cette médiatrice nationale des enfants,
à la tête d’une équipe, alertera,
proposera, écoutera et interviendra. Ce sera
une avancée utile, radicalement nouvelle en France.
2– Les
droits des enfants doivent être plus clairs et
plus facilement invocables. Il est indispensable que soient votées
des dispositions rendant applicable dans notre droit
la Convention de New York du 20 novembre 1989
sur les droits des enfants. Il y a déjà huit ans que la
France a ratifié cette Convention, mais elle
ne s’applique toujours pas dans son intégralité !
Le problème est en général plus
d’appliquer ces règles de droit, qu’il faudra
largement faire connaître, que d’en imaginer de
nouvelles.
3– Il
existe beaucoup de services divers qui s’occupent de
l’enfance : la difficulté vient souvent
de leur manque de coordination. Certains enfants sont
soit tiraillés, soit oubliés. Il faut
coopérer, rapprocher, harmoniser. Pour cela,
dans le
maximum de villes et d’agglomérations il convient
de créer autour des maires un comité communal
ou intercommunal de l’enfance, comme il existe, dans un autre domaine,
des conseils communaux de prévention et de lutte
contre la délinquance.
4– Les
possibilités et les lieux de parole et d’écoute
des enfants sont insuffisants. Nous devons les renforcer.
En particulier nous
devons améliorer le suivi médical des
enfants au sein de l’éducation nationale et notamment
accroître le nombre des infirmières scolaires. C’est, dans cette courte
sélection, la seule mesure qui entraîne
un coût financier sensible ; mais que représentent
quelques centaines de postes par rapport au besoin des
enfants et des adolescents d’être médicalement
suivis dans leur scolarité, de trouver quelqu’un
pour confier leurs questions, leurs angoisses, parfois
leur maltraitance ? Notre société
doit apprendre ou réapprendre à écouter
et à parler.
5– Le
premier droit d’un enfant, c’est le droit d’être
informé sur ses droits. Il faut que soit fortement
développée l’information des enfants sur
ce qu’ils ne doivent pas accepter, sur ce qui peut les
protéger, sur les dispositifs et les personnes
à qui ils peuvent faire appel. Il est nécessaire – c’est un
minimum – de faire figurer le numéro vert
du SNATEM (Service national d’accueil téléphonique
des mineurs) dans beaucoup plus de lieux publics qu’aujourd’hui, par exemple les cabines
téléphoniques et les salles de classe.
Plus généralement, les enfants, pour être
pleinement acteurs de leurs droits, doivent pouvoir
comprendre et maîtriser leur environnement. L’apprentissage critique
de l’image devrait faire partie du bagage scolaire des
jeunes. Il conviendrait aussi d’inclure dans le cahier
des charges des chaînes publiques l’émission
d’un journal télévisé pour les
enfants à une heure de bonne écoute.
Pour
assurer le suivi de nos propositions, nous veillerons
à ce qu’un débat parlementaire, en liaison
avec le Gouvernement, soit organisé en 1998 sur
les conclusions de notre commission d’enquête.
A
la lecture du dense et stimulant rapport qui suit, certains
poseront sans doute la question – et ils auront
raison - : " les droits, certes, mais
les devoirs ? " D’autant plus que, actuellement,
le projecteur est surtout braqué sur le comportement
violent de certains jeunes. Pour moi, la philosophie
qui doit nous guider est claire : les droits appellent
des devoirs, les devoirs ont comme contreparties des
droits ; l’enfant est une personne, avec des droits
et avec des devoirs ; cela vaut pour les familles
comme pour les enfants et porte un nom : la responsabilité.
On
reproche souvent aux dirigeants politiques de ne pas
assez s’intéresser à la vie quotidienne
ou d’être impuissants à améliorer
les choses. S’agissant des droits des enfants, notre
travail montre qu’on peut avancer. C’est possible. C’est
concret. C’est nécessaire.
Le
Président,
Laurent
FABIUS
Président
de l’Assemblée nationale
INTRODUCTION
L’enfant
est une personne. Principe fondateur de la Convention
internationale relative aux droits de l’enfant, cette
réalité est encore trop souvent bafouée.
Dans bien des domaines, l’enfant est toujours considéré
comme un être passif. Notre représentation
collective est imprégnée d’une conception
séculaire de l’enfant comme être qui subit
et ne parle pas. L’" infans ", dont
est issu notre mot " enfant ", n’est-il
pas, d’ailleurs, au sens étymologique, celui
qui ne parle pas ?
La
reconnaissance des droits de l’enfant témoigne
de l’évolution de l’image de l’enfant dans la
société : au-delà de cet invariant
biologique qu’est l’enfance, les perceptions se modifient.
Ainsi, c’est au XIXème siècle, avec " l’invention du jeune
enfant ",
que sont créées les premières écoles
maternelles : les débats qui agitent l’époque
sur l’âge idéal de scolarisation marquent
l’émergence de ce nouveau personnage dans la
société. La loi du 12 mars 1841 limitant
le travail des enfants, qui intervient alors que se
multiplient les articles de presse dénonçant
la condition faite aux enfants, traduit cette prise
de conscience. Cette historicité de l’enfance
s’exprime aussi à travers l’évolution
de l’amour maternel, comme l’a montré Élisabeth Badinter.
La
Convention internationale relative aux droits de l’enfant
est d’ailleurs empreinte de cette historicité.
Si l’enfant comme être faible à protéger
que nous a légué le XIXème siècle
y est très présent, elle forge tout autant
une nouvelle figure de l’enfant, celle du futur citoyen,
situé au coeur d’un réseau de droits et
de responsabilités, de pratiques citoyennes qui
préfigurent sa vie d’adulte.
*
Identité
à construire, personne à protéger,
être en devenir : toutes ces dimensions de l’enfance
doivent être prises en compte pour garantir une
réelle application des droits de l’enfant. A
quoi servirait-il, par exemple, de protéger l’enfant
dans la sphère sociale et de le priver de parole
dans sa famille ? Inversement, un enfant peut-il exercer
son droit à l’éducation s’il manque des
moyens matériels indispensables pour vivre ?
L’enfant, dans sa complexité et sa richesse,
ne saurait être sujet de droits à géométrie
variable, selon qu’il évolue dans la sphère
familiale ou dans la cité. Ni les différents
statuts familiaux, ni la diversité des lieux
de naissance, ni l’organisation des structures institutionnelles
chargées de la protection de l’enfance ne sauraient
justifier que les enfants, en France, exercent plus
ou moins leurs droits. " Petit homme "
ou " petit d’homme ", pour reprendre
des expressions souvent utilisées, l’enfant n’a
ni des petits droits ni des demi-droits.
Cette
réflexion conduit à interroger la relation
entre droits de l’enfant et droits de l’homme, tant
il est vrai que dans le pays des droits de l’homme,
symbole d’une vision universaliste de l’individu, l’existence
de droits réservés à certaines
catégories de personnes ne va pas de soi. En
témoignent à l’envi les débats
passionnés qu’ont suscités les droits
de l’enfant tels que les définit la Convention
de New York. De fait, l’époque n’est plus à
une conception abstraite et indifférenciée
de l’humanité comme cible de la politique des
droits de l’homme. Que sont ces droits de l’enfant ?
Sous-catégorie des droits de l’homme, reformulation,
pour les enfants, de droits conçus pour les seuls
adultes, ainsi que tendrait à le prouver le rapprochement,
dans la déclaration de 1789, de l’homme et du
citoyen ou droits spécifiques de rang inférieur
aux droits de l’homme ?
Le
lien entre droits de l’homme et droits de l’enfant,
loin d’être univoque, s’inscrit dans une triple
perspective. S’ils constituent sans nul doute une déclinaison
des droits de l’homme adaptée à l’enfant,
les droits de l’enfant sont cependant plus larges :
l’impératif de protection de l’enfant requiert
l’intervention de dispositifs spécifiques que
les droits de l’homme ne connaissent pas. Car, avant
d’être une personne dans la cité, l’enfant
a besoin, pour grandir, d’être entouré
d’adultes. C’est à ce titre que la Convention
de New York consacre, de manière insistante,
le rôle de la famille. Transcription et complément
des droits de l’homme, les droits de l’enfant sont enfin
une éducation aux droits de l’homme. Là
réside sans doute le plus grand apport de la
Convention de New York, à la fois norme juridique
et outil pédagogique.
*
D’aucuns
estimeront peut-être que la situation comparativement
bonne de l’enfance en France ne justifiait pas une telle
étude. Quand, dans le monde, 35 000 enfants
meurent chaque jour de faim ou de maladies liées
à la pauvreté, est-il à ce point
nécessaire de s’intéresser à la
situation des enfants dans un pays dont les indicateurs
de santé infantile sont parmi les meilleurs au
monde ? De même, le droit français ne peut
être considéré comme globalement
en retard par rapport à la Convention élaborée
par les Nations Unies : il la respecte même mieux
que bien des pays parmi les plus développés.
Pourtant,
l’enfant qui, aujourd’hui, en France, invoque devant
le juge judiciaire les stipulations de la Convention
de New York se voit refuser l’application de ce texte.
Plus encore, à l’heure où on n’a jamais
tant écrit sur les droits de l’enfant, jamais
tant débattu de ce sujet, des enfants se voient
refuser l’accès à des droits fondamentaux,
à tel point qu’est mis en cause le droit à
la survie et au développement reconnu par l’article
6 de la Convention, dont on pouvait espérer qu’il
ne trouverait pas à s’appliquer dans notre pays.
Ces
enjeux de premier plan, nourris du constat de la multiplication
de situations de détresse sociale dramatiques,
ont conduit le Président Laurent Fabius à
proposer à l’Assemblée nationale la création
d’une commission d’enquête sur l’état des
droits de l’enfant en France, notamment au regard des
conditions de vie des mineurs et de leur place dans
la cité. La réalité démontre,
hélas, que les droits de l’enfant, à l’image
des droits de l’homme, ne sont jamais acquis. Ils le
sont d’autant moins quand leurs bénéficiaires
ne disposent pas des moyens de faire entendre leur voix.
*
*
*
Ratifiée
depuis sept ans, la Convention de New York fait aujourd’hui
l’objet d’une application nuancée en France.
Au-delà de la réflexion sur une meilleure
insertion de la Convention dans le droit français,
il est nécessaire de s’interroger sur les voies
de réformes permettant de garantir à l’enfant
les conditions de son développement, que ce soit
à l’intérieur de la cellule familiale
ou à l’échelle de la société
et de l’Etat.
Comment
permettre à l’enfant de se construire tout en
l’entourant de la protection dont il a besoin pour devenir
adulte ? Tel est l’enjeu d’une véritable
mise en œuvre des droits de l’enfant.
I.– de l’affirmation
À l’application des droits de l’enfant
Lente
et progressive, la construction d’un édifice
juridique autour de l’enfant a trouvé sa consécration
dans la signature, le 20 novembre 1989, de la Convention
internationale relative aux droits de l’enfant (CIDE),
saluée à l’époque par les autorités
françaises comme une avancée majeure des
droits de l’homme. Droit jusqu’alors essentiellement
déclaratoire, le droit international de l’enfance
change à cette date de nature pour devenir une
norme contraignante qui s’impose aux Etats ayant ratifié
la Convention. La Convention de New York traduit bien
la transformation de la nature de la norme applicable.
Plus encore, elle témoigne d’une évolution
du contenu de cette norme, qui quitte en partie le terrain
traditionnel de la protection de l’enfant, personne
humaine en devenir, et qui consacre une approche nouvelle
de l’enfant comme personne humaine, bénéficiant,
à ce titre, de droits propres.
En
ratifiant la Convention de New York le 7 août
1990, la France fait sienne cette double approche de
l’enfant, la Convention étant, au regard du préambule
et de l’article 55 de la Constitution, intégrée
au droit positif. Cette norme internationale vient renouveler,
voire, sur certains points, remettre en cause un édifice
juridique interne très riche. Si, depuis 1924,
la communauté internationale s’intéresse
à l’enfant, la construction du droit de l’enfance
commence, en France, dès le début du XIXème
siècle, avec l’élaboration du code civil
de 1804. Enrichi et infléchi par l’évolution
de la perception de l’enfant et les modifications de
la structure familiale, le droit positif n’a cessé
d’évoluer dans le sens d’une prise en compte
croissante des réalités sociales.
L’introduction
de la Convention de New York dans le droit interne a
sans nul doute insufflé une dynamique nouvelle
dans le droit de l’enfance. Elle a déclenché
un mouvement d’introspection dans un dispositif cohérent
construit autour de la notion de protection et du critère
de l’intérêt de l’enfant. A la suite de
l’entrée en vigueur de la Convention, le droit
français a subi des modifications notables, même
s’il était globalement conforme à ses
stipulations. Toutefois, le travail d’adaptation de
la norme interne reste inachevé au regard des
engagements pris par la France lors de la ratification
de la Convention de New York. Cette situation est d’autant
plus regrettable que le juge judiciaire n’a pas suppléé
l’action du législateur. La jurisprudence de
la Cour de cassation ne fait toujours pas de cette Convention
un texte directement applicable en droit français
et susceptible d’être invoqué par les justiciables.
a. La Convention internationale
sur les droits de l’ENFANT, un texte ambitieux
Adoptée
par acclamation – c’est-à-dire sans opposition –
par l’Assemblée générale des Nations
Unies le 20 novembre 1989, la Convention relative aux
droits de l’enfant marque l’aboutissement de longues
négociations ainsi que l’émergence d’un
nouveau personnage dans le droit international : l’enfant.
Sans doute, la communauté internationale, notamment
par l’intermédiaire d’institutions spécialisées
comme l’Unicef, s’était, dès avant cette
date, préoccupée de la question de l’enfance :
les déclarations de 1924 et 1959, les quelque
quatre-vingts textes traitant incidemment de l’enfance
en témoignent. Force est cependant de reconnaître
que, jusqu’en 1989, il n’existait pas véritablement
de droit de l’enfance consacrant une approche internationale
cohérente et globale.
1.– Une avancée
importante, fruit de nécessaires compromis
Les sources juridiques
de la Convention
La
Convention de New-York ne naît pas ex nihilo : elle s’appuie sur
des dispositions éparses et de nature déclaratoire,
ainsi que sur les grands textes relatifs aux droits
de l’homme en général.
Le
préambule de la Convention fait ainsi explicitement
référence aux deux déclarations
de 1924 et de 1959 relatives aux droits de l’enfant,
ainsi qu’à la Déclaration universelle
des droits de l’homme, aux deux Pactes internationaux
relatifs aux droits civils et politiques ainsi qu’aux
droits économiques, sociaux et culturels. Sont
cités en outre " les statuts et instruments pertinents des
institutions spécialisées et des organisations
internationales qui se préoccupent du bien être
de l’enfant ".
Enfin, la Convention évoque certains des quatre-vingt
textes internationaux relatifs à l’enfance, tels
que les règles minima relatives à la justice
pour mineurs, dites " règles de Beijing "
(1985), la Déclaration sur les principes sociaux
et juridiques applicables à la protection et
au bien-être des enfants, envisagés surtout
sous l’angle des pratiques en matière d’adoption
et de placement familial (1986), ou encore la Déclaration
sur la protection des femmes et des enfants en période
d’urgence et de conflits armés (1974).
Du
point de vue international, l’affirmation des droits
de l’enfant précède celle des droits de
l’homme. En 1924, en effet, l’Union internationale de
secours aux enfants a élaboré une déclaration
sur les droits de l’enfant. Ce texte bref et lapidaire
définissait en cinq points les éléments
fondamentaux nécessaires à la protection
de l’enfance. Le 26 septembre 1924, l’Assemblée
de la société des Nations adoptait la
Déclaration de Genève, premier texte international
relatif aux droits de l’enfant. Ce texte servit de base
à la déclaration approuvée à
l’unanimité, le 20 septembre 1959, par l’Assemblée
générale des Nations Unies. Dix principes,
qui seront eux-mêmes confirmés et développés
par la Convention de New York, dessinent l’ébauche
d’un droit international de l’enfance construit autour
du principe général de protection.
Essentiels,
ces textes souffrent toutefois d’un handicap majeur.
Ils n’ont qu’un caractère déclaratoire
et ne peuvent, de ce fait, pas créer de droits
en faveur des intéressés.
La Convention ou la révolution
copernicienne des droits de l’enfant
Bien
qu’ayant un lien direct avec l’ensemble des textes sur
lesquels elle s’appuie, la Convention signée
à New York en 1989 marque cependant une rupture
très nette dans l’histoire des droits de l’enfant,
tant par son ampleur que par sa nature et son objet.
Avec
cinquante-quatre articles précédés
d’un préambule, la Convention sur les droits
de l’enfant se présente comme un texte ambitieux
ayant pour objet de promouvoir un véritable statut
juridique de l’enfant. Tel n’était pourtant pas
l’objectif initial des promoteurs de ce projet :
lorsqu’en effet, dans la perspective de l’année
internationale de l’enfant fixée en 1979 par
l’Assemblée générale des Nations
Unies, la Pologne présenta un projet de Convention
sur les droits de l’enfant, elle ne fit que reprendre
la Déclaration de 1959, en lui donnant un caractère
contraignant. Or, chacun étant conscient que
les évolutions en la matière nécessitaient
un travail de remise à jour, un groupe de travail
ad hoc fut constitué
pour élaborer un texte au sein de la Commission
des droits de l’homme de l’ONU.
La
Convention ne se contente pas de reprendre le socle
minimal des principes définis en 1959. Au contraire,
elle propose une véritable révolution
copernicienne des droits de l’enfant. A la différence
de la conception retenue jusqu’alors, qui témoignait
du regard de l’adulte sur l’enfant, le texte ne définit
plus seulement l’enfant par la seule nécessité
d’une protection spécifique. Il pose en principe
liminaire que l’enfant est une personne et, à
ce titre, il lui reconnaît non seulement des droits
civils, sociaux ou culturels
– déjà
en partie présents dans la déclaration
de 1959 – mais aussi des libertés publiques,
véritables " droits de l’homme de l’enfant ".
Ainsi, " le postulat de base gît non pas dans
les droits renforcés à toute forme de
protection, mais dans les libertés opposables
par l’enfant, sans distinction d’âge, à
ses parents dont le rôle n’est plus que de le
conseiller et de le guider, d’une manière qui
corresponde au développement de ses capacités ". Au nom
de cette approche, de nombreux commentateurs ont vu
dans la Convention la transformation du statut de l’enfant,
non plus objet de protection, mais avant tout sujet
de droits.
La
Convention affirme des principes de fond, parmi lesquels
peuvent être cités le droit de l’enfant
à une famille, dont la primauté est attestée
par rapport à toute autre autorité politique,
sociale ou judiciaire, ou la nécessaire prise
en compte de l’intérêt supérieur
de l’enfant. Mais, au delà de ces principes,
la Convention comporte trois types de dispositions qui
traduisent ce renversement de perspective. Le besoin
de protection ne constitue plus le cœur du dispositif,
même si un certain nombre de droits en matière
sociale, culturelle, économique et pénale
y font référence. Les innovations les
plus saillantes concernent les dispositions relatives
aux libertés fondamentales : sont en effet
reconnus à l’enfant des droits d’opinion, d’expression,
de pensée, de conscience et d’association. Associées
aux stipulations relatives à l’état des
personnes et à la définition des attributs
de la personnalité juridique (droit à
un nom, à une filiation, à une nationalité,
à une famille), ainsi qu’à la définition
de droits procéduraux, ces dispositions novatrices
bouleversent la représentation traditionnelle
de l’enfance.
Le
troisième point de rupture introduit par la Convention
se traduit par une évolution de la nature de
la norme juridique. La Convention rompt avec les textes
antérieurs du fait de sa nature contraignante.
C’est là une inflexion majeure qui, alliée
à un contenu fort ambitieux, a donné à
ce texte un retentissement très important. Il
n’est pas rare en effet en droit international de voir
ces deux notions évoluer dans des sens divergents :
généralement, le caractère contraignant
du texte se traduit par un contenu minimaliste, condition
nécessaire à sa ratification par le plus
grand nombre d’Etats.
Certes,
le dispositif de contrôle de l’application mis
en place dans la deuxième partie de la Convention
(articles 42 à 45) n’est guère contraignant.
Outre les mesures de publicité, confiées
aux Etats parties, qui sont considérées
comme le premier mécanisme de garantie et de
mise en œuvre de la Convention, il est en effet institué
un Comité des droits de l’enfant (article 43,
alinéa 1) : cet organe non juridictionnel
n’est pas doté de pouvoirs coercitifs. Composé
de dix experts élus pour quatre ans par les Etats,
ce Comité est chargé d’examiner les rapports
relatifs aux mesures d’application des dispositions
de la Convention, ces rapports étant remis au
Comité dans les deux années suivant l’entrée
en vigueur de la Convention, puis ensuite tous les cinq
ans. Il est prévu qu’un dialogue puisse être
organisé entre chaque Etat et le Comité
des droits de l’enfant, qui est habilité à
demander des renseignements complémentaires sur
l’application de la Convention.
La
procédure de l’examen des rapports fournis par
les Etats par des comités composés d’experts
indépendants ne doit cependant pas être
critiquée outre mesure. Largement répandu
dans le système des Nations Unies (Comité
des droits de l’homme, Comité pour l’élimination
de la discrimination raciale ...), le contrôle
sur rapport demeure, pour reprendre les mots du Professeur
Dupuy, " la technique de droit commun du contrôle
de l’application des
droits de l’homme ". Il est vrai qu’au sein des mécanismes
de contrôle international du respect des droits
de l’homme, cette pratique ne représente, en
terme d’effectivité, qu’une étape minimale
par rapport à des mécanismes de contrôle
juridictionnels et qu’on peut regretter que le Comité
ne puisse pas s’autosaisir ni mener des enquêtes.
Néanmoins, à l’aune de l’expérience
française en la matière, la portée
de ce rapport ne doit pas être minimisée :
l’échange auquel il donne lieu permet en effet
de mettre en valeur les faiblesses du dispositif national
d’application de la Convention. Il est à noter
que le Parlement, en faisant obligation au pouvoir exécutif
de lui présenter annuellement un rapport sur
l’état des droits de l’enfant en France, a singulièrement
renforcé le dispositif national de suivi de l’application
des droits de l’enfant. S’il est à regretter
que cette disposition soit, jusqu’alors, restée
lettre morte, il faut se réjouir cependant de
l’engagement, pris par M. le secrétaire
d’Etat à la santé lors de son audition
par la commission d’enquête, de remettre ce rapport
au Parlement dans le courant de la présente année.
Dans la mesure où les droits de l’enfant recouvrent
un champ extrêmement vaste dont le suivi ne peut
être pluriannuel, il paraît très
souhaitable qu’au-delà de l’année 1998,
le Gouvernement s’attache, comme le prescrit la loi
précitée, à présenter chaque
année cet état des lieux.
De nécessaires
compromis
L’élaboration
de ce texte ambitieux ne s’est pas faite sans difficultés,
l’hétérogénéité des
systèmes de droits, des approches culturelles
et religieuses, notamment en ce qui concerne la conception
de la place de l’enfant et le rôle de la famille,
ayant suscité d’âpres débats sur
des points aussi fondamentaux que le champ d’application
de la Convention, l’adoption ou les libertés
fondamentales.
Ainsi
la définition de l’enfant, qui conditionne le
champ d’application du texte, a constitué un
point d’achoppement majeur. En son article premier,
la Convention stipule qu’" un enfant s’entend de tout être humain
âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la
majorité est atteinte plus tôt en vertu
de la législation qui lui est applicable ". Comme le
rappelle M. J.L. Clergerie, l’accord s’est fait difficilement
et a provoqué " un conflit fondamental " entre les parties en présence :
alors que le Japon souhaitait retenir l’âge de
vingt et un ans, le Brésil estimait qu’un électeur
de seize ans ne pouvait plus être considéré
comme un enfant. Pour leur part, les pays musulmans
soutenaient que seul l’âge légal du mariage,
qui peut être de douze, treize ou quatorze ans,
devait conditionner le passage à l’âge
adulte. La rédaction finale, issue des propositions
des pays scandinaves, témoigne de la difficulté
des négociations, dont l’enjeu est évident
puisqu’il s’agit de déterminer la population
concernée par les dispositions protectrices et
novatrices de la Convention. A cet égard, la
solution retenue a pu paraître décevante
puisqu’elle soustrait, dans l’hypothèse où
la loi nationale le prévoit, un certain nombre
d’enfants aux dispositions de la Convention. Elle correspond
cependant à l’état du droit français,
en vertu de la loi du 5 juillet 1974 qui a
abaissé à dix-huit ans l’âge de
la majorité.
2.– Un concept discuté
mais nécessaire
La
question de la portée de la Convention incite
à s’interroger sur la pertinence des critiques
émises à l’égard tant de la Convention
elle-même que de la notion de droits de l’enfant,
les unes et les autres n’étant d’ailleurs pas
sans lien.
Critiques sur la forme
S’agissant
des critiques de forme sur la Convention, certains juristes
ont mis en avant le caractère extrêmement
flou de certaines formulations pour contester la portée
de la Convention. Effectivement, la CIDE n’est pas toujours
rédigée de manière aussi ferme
que la Convention européenne des droits de l’homme.
Faut-il pour autant considérer que la multiplicité
des compromis rédactionnels, dont témoigne
le texte à travers des expressions telles que
" dans la mesure du possible " ou
des formulations parfois très lâches, ne
conduise à remettre en cause le caractère
contraignant de la Convention, réduite à
n’être qu’un symbole ? Cette critique doit
être nuancée : bien sûr, les
choix rédactionnels ne sont pas sans incidence
sur la délicate question de l’applicabilité
de la Convention, mais il est excessif de s’appuyer
sur ces compromis inhérents aux textes internationaux
pour conclure à un affaiblissement préjudiciable
de la norme.
Il
convient en outre de relativiser la comparaison entre
la CIDE et la Convention européenne des droits
de l’homme, la seconde ayant été élaborée
par des pays culturellement proches. Enfin, ce défaut
propre aux textes internationaux n’est pas rédhibitoire.
La Convention sur l’exercice des droits de l’enfant
élaborée par le Conseil de l’Europe et
ouverte à la signature depuis le 25 janvier 1996
vise, en précisant les modalités d’exercice
de certains droits reconnus par la Convention de New
York, à transformer la capacité de jouissance
en une véritable capacité d’exercice de
ces droits. Le travail mené par le Conseil de
l’Europe conduit d’ailleurs à relativiser certains
reproches adressés à la Convention relative
aux droits de l’enfant : il était d’abord
prévu d’élaborer une Convention européenne
des droits de l’enfant, sensée pallier les faiblesses
de la Convention internationale. Or, les membres du
Conseil de l’Europe se sont rendus compte que le véritable
problème tenait à l’exercice de ces droits
et ont modifié en conséquence l’objet
même de leur Convention.
Critiques sur le fond
Sur
le fond, deux critiques principales sont apparues, l’une
radicale, sur la pertinence même du concept de
" droits de l’enfant ", l’autre
sur la conciliation entre les droits de l’enfant et
l’insertion de l’enfant dans le milieu familial.
Les
discussions sur la pertinence des droits de l’enfant
mettent d’abord en cause le choix d’un traitement juridique
des questions relatives à l’enfance. Par exemple,
Mme Irène Théry s’élève
contre cette " option " qui revient à " considérer
que la question est d’abord juridique, que notre droit
est dans l’ensemble à repenser, que ce sont donc
non pas les enfants dans la diversité de leurs
destins sociaux mais l’enfance comme minorité
qu’il faut prendre comme terrain prioritaire de réflexion
et d’action ".
Sont
également mises en cause les contradictions qui
traverseraient la conception des droits de l’enfant
véhiculée par la Convention de New York
qui, puisant son inspiration à deux sources différentes,
mêlerait deux conceptions radicalement différentes
de l’enfant. L’une, traditionnelle, voit l’enfant comme
un être humain en devenir qui a besoin de protection
pour grandir ; les droits de l’enfant sont alors
conçus comme des droits spécifiques et
relèvent davantage, en fait, du droit des mineurs.
Dans cette approche, qui se situe dans le droit fil
des déclarations de 1924 et de 1959, l’incapacité
juridique qui découle de ce besoin de protection
s’analyse comme un " droit à l’irresponsabilité ".
La seconde approche des droits de l’enfant est récente
puisqu’officiellement consacrée par la Convention ;
les droits des enfants sont définis comme des
" droits déspécifiés ",
ce que d’autres appellent " les droits de
l’homme de l’enfant ". De fait, cette conception
trouve son fondement dans les grands textes internationaux
relatifs aux droits de l’homme. Or, parce qu’elle n’a
pas choisi entre les deux conceptions – le préambule
consacre l’approche traditionnelle, certains articles
reconnaissent des droits supposant la capacité
juridique –, la Convention introduirait, selon
certains commentateurs, une " extraordinaire confusion
juridique qui va bien au-delà des traditionnels
compromis onusiens ".
Les
critiques sur la notion de droits de l’enfant vont même
plus loin : reconnaître des droits à
l’enfant, n’est-ce pas le priver de son enfance ?
Les véritables droits de l’enfant ne résident-ils
pas avant tout dans une sorte de droit naturel à
l’enfance ? Reconnaître des droits aux enfants
reviendrait, du fait des responsabilités afférentes
à l’exercice de ces droits, à dédouaner
de leurs responsabilités à l’égard
des enfants non seulement les parents, mais également
la société tout entière. Faut-il,
au nom d’un droit à l’innocence, renoncer à
faire de l’enfant un sujet de droits et sauvegarder
ainsi " le
privilège d’irresponsabilité qui est le
propre de l’enfance et de la jeunesse " ? Alain
Finkielkraut va plus loin encore en voyant dans ce déni
d’insouciance fait à l’enfant une marque des
régimes totalitaristes qui, tous, ont voulu faire
de l’enfant un " citoyen ", libéré
de la domination de la majorité, à savoir
le monde des adultes.
La
violence des critiques émises sur les droits
de l’enfant, tout comme les discours élogieux
que la signature de la Convention de New York a pu susciter,
traduit le vif intérêt pour la situation
de l’enfance en France, qui ne laisse personne indifférent.
L’amélioration
de la situation des enfants ne se réduit pas
à une question de droit : nombreux sont les témoins
auditionnés par la commission d’enquête
qui, après avoir insisté sur le caractère
globalement satisfaisant de la législation française,
en dépit du maintien de points contraires à
la Convention, ont regretté que le droit existant
ne fasse pas l’objet d’une meilleure application. Par
exemple, dans le domaine des droits sociaux – dont
le droit à la santé – comme en matière
de protection de l’enfance, les principales difficultés
concernent la coordination des dispositifs existants
ou la répartition des moyens. L’affirmation des
droits de l’enfant par une norme contraignante ne saurait
suppléer l’indispensable action de terrain. Elle
traduit cependant un engagement politique fort sur une
question qu’il est d’ailleurs tout à fait légitime
de traiter en termes politiques. D’autre part, s’il
est vrai qu’en apparence, l’approche traditionnelle
et la conception moderne puisent leur origine à
des sources différentes, il est tout aussi vrai
que s’expriment, notamment à travers la parole
des enfants, un besoin de conciliation entre protection
et respect du droit d’expression. Tous les sondages
réalisés auprès des enfants témoignent
de cette volonté d’être écoutés
et respectés. De même, la lutte contre
les abus sexuels suppose tout autant un renforcement
des dispositifs de protection de l’enfance qu’un nouveau
discours et un nouveau regard sur l’enfant. Si la diminution
des abus sexuels passe sans nul doute par une amélioration
du signalement et une meilleure coordination des intervenants,
elle requiert tout autant l’affirmation, par une norme
contraignante, du droit de l’enfant au respect de son
intégrité physique.
Il
n’est pas judicieux de faire prévaloir une vision
idéaliste de l’enfance. Une telle attitude, en
faussant les réalités, ne permet pas d’apporter
des réponses satisfaisantes aux problèmes
réels qui se posent. En l’état actuel
du droit, il est inexact de prétendre que les
enfants bénéficient d’un privilège
d’irresponsabilité : que ce soit en matière
civile ou pénale, l’enfant est, dès lors
qu’il est jugé capable de discernement, reconnu
très tôt responsable de ses actes. Ainsi,
en matière civile, la Cour de cassation a établi
en 1984 la responsabilité d’un enfant de trois
ans et demi qui avait accidentellement crevé
l’œil d’un camarade avec une baguette : non seulement
l’enfant peut voir sa responsabilité civile établie
dès son jeune âge, mais il en subit les
conséquences même lorsqu’il est devenu
majeur. De même, comme l’a souligné devant
la commission d’enquête M. Jean-Pierre Rosenczveig,
président du Tribunal pour enfants de Bobigny,
la responsabilité pénale du mineur peut
également se trouver engagée : même
si aucune sanction pénale ne peut être
prononcée à l’encontre d’un mineur avant
qu’il ait atteint l’âge de treize ans, l’enfant
délinquant peut, dès l’âge de raison,
faire l’objet d’une condamnation pénale inscrite
à son casier judiciaire. A cet égard,
la reconnaissance de droits à l’enfant procède
d’un souci d’équilibre, compte tenu des responsabilités
qui sont déjà les siennes.
Enfin,
que peut signifier un " droit naturel à
l’enfance " quand l’enfant ne peut même
pas se voir assurer une alimentation satisfaisante et
des conditions de vie décentes ?
Le
second axe des critiques faites à l’encontre
des droits de l’enfant s’articule autour de la relation
de l’enfant avec sa famille. Se pose en effet la question
d’éventuels conflits de droits entre l’enfant
et ses représentants légaux, les droits
reconnus à l’enfant étant considérés
par certains comme autant de remises en cause du principe
d’autorité parentale.
Cette
critique part d’un postulat erroné qui voudrait
voir dans les droits de l’enfant un empiétement
sur les droits des adultes. Il est nécessaire
de s’interroger sur la pertinence d’une mise en opposition
des enfants et des adultes. Une telle analyse reviendrait,
a contrario, à considérer
que les droits des adultes ne peuvent être préservés
qu’en renonçant à étendre ceux
des enfants. Elle néglige également de
considérer l’esprit et la lettre de la Convention :
les droits de l’enfant, tels qu’ils sont proclamés
par la Convention de New York, s’inscrivent dans le
cadre d’une réaffirmation du rôle primordial
de la famille comme cadre de vie de l’enfant. Faut-il
sur ce point rappeler la très belle définition
de la famille donnée en préambule de la
Convention, " unité fondamentale de la société
et milieu naturel pour la croissance et le bien-être
de tous ses membres " et l’affirmation, à travers
l’ensemble du texte, du rôle de la famille ?
Enfin, cette critique doit être nuancée
au regard des mutations de la famille : du fait
de cette double dimension naturelle et sociale, la famille
n’est pas immuable, ni dans l’espace, ni dans le temps.
Considérer que les droits de l’enfant sont autant
de facteurs d’affrontement avec les parents et de remises
en cause du modèle familial relève d’une
vision monolithique et défensive de la cellule
familiale. Or, " la famille est évolutive, elle accompagne
les changements sociétaux, elle ne les subit
pas ".
C’est
aujourd’hui la famille elle-même qui promeut cette
nouvelle vision de l’enfant : depuis le début
du XIXème siècle, l’enfant est progressivement
devenu le centre de la famille, objet d’affection et
d’ambition, alors qu’il grandissait auparavant, le plus
souvent, à l’extérieur du cadre familial
et dans une relative indifférence. Il apparaît
clairement que les transformations de la famille, loin
de remettre en cause sa fonction de cellule de base,
en ont au contraire renouvelé et réaffirmé
les modalités.
B. Les droits de l’enfant en
france : UN ÉDIFICE INACHEVÉ
La
France a été parmi les soixante premiers
pays à signer la Convention des droits de l’enfant,
lors de la cérémonie officielle organisée
à New York le 26 janvier 1990. Le processus parlementaire
d’autorisation de ratification s’est conclu, le 2 juillet
1990, par la promulgation de la loi ad hoc, permettant le dépôt des instruments
de ratification le 7 août 1990. L’article 49 de
la Convention stipulant que " pour chacun des Etats
qui ratifieront la présente Convention ou y adhéreront
après le dépôt du vingtième
instrument de ratification ou d’adhésion, la
Convention entrera en vigueur le trentième jour
qui suivra le dépôt par cet Etat de son
instrument de ratification ou d’adhésion ", la Convention
est entrée en vigueur en France le 6 septembre
1990. La ratification de la France s’est accompagnée
d’une réserve et de deux déclarations
interprétatives. La réserve porte sur
l’article 30 de la Convention, relatif à la protection
des droits des enfants de minorités ou de populations
autochtones : il s’agit là d’une réserve
traditionnellement déposée par la France
dans les Conventions internationales. Quant aux deux
déclarations interprétatives, elles concernent
les dispositions relatives, d’une part, au droit de
faire appel de toute mesure ou décision reconnaissant
la culpabilité d’un mineur et, d’autre part,
à la conciliation entre la définition
de l’enfant, telle qu’issue de l’article 6 de la Convention,
et les dispositions de la législation française
relative à l’interruption volontaire de grossesse.
Les
autorités publiques et les différents
intervenants du monde de l’enfance ont salué
avec enthousiasme la Convention sur les droits de l’enfant
qui, en vertu de l’article 55 de la Constitution, dispose
d’une autorité supérieure aux lois nationales.
L’entrée en vigueur de cette Convention a, en
conséquence, conduit à engager une réflexion
critique sur la conformité de la Convention au
droit national.
A
ce titre, l’Etat français se devait de modifier
les textes de droit interne dont les dispositions étaient
contraires à la Convention : comme l’a rappelé
le Conseil constitutionnel dans sa décision du
3 septembre 1986, " il appartient aux divers organes de l’Etat
de veiller à l’application des Conventions internationales
dans le cadre de leurs compétences respectives ". Le maintien
de dispositions de droit interne contraires à
la Convention a posé la question du caractère
directement applicable de celle-ci et de la possibilité
pour les particuliers de l’invoquer, le juge étant
le seul garant d’une prééminence de la
Convention sur la loi dans un tel cas de figure.
1.– Des avancées
juridiques encore incomplètes
Indéniablement,
la ratification de la Convention a joué un rôle
stimulant dans la réforme du droit de l’enfance.
Cette dynamique a bénéficié d’un
soutien des plus hautes autorités de l’Etat :
le 10 juin 1989, avant même la ratification, le
Président de la République avait, devant
l’Union nationale des associations familiales, exprimé
le souhait " que les travaux d’adaptation de notre droit
interne soient menés à bien ", en dépit
des difficultés inhérentes à l’ampleur
de la tâche qui revenait à " repenser le statut
juridique de l’enfant ".
Un contexte porteur
Ce
travail d’adaptation a été favorisé
par l’existence d’un courant favorable à cette
nouvelle approche du droit de l’enfance. Dès
1987, cela a conduit le législateur à
modifier dans le sens d’un plus grand respect des droits
de l’enfant certaines dispositions de droit interne,
tant en matière civile que pénale ou sociale.
Ainsi, la loi du 22 juillet 1987 relative à l’exercice
de l’autorité parentale favorise le droit pour
l’enfant d’être élevé, dans la mesure
du possible, par ses deux parents et d’exprimer son
opinion sur les questions le concernant. De même,
les lois du 30 décembre 1987 relatives au
placement en détention provisoire ou sous contrôle
judiciaire et du 6 juillet 1989 relative à la
détention provisoire s’inscrivent dans l’esprit
de l’article 37 de la Convention en limitant la possibilité
et la durée des mesures de détention provisoire
à l’égard des mineurs.
Dans
le domaine social, la publication de trois lois de portée
fondamentale au regard de la protection des droits de
l’enfant a marqué l’année 1989. La loi
du 10 juillet 1989 relative à la prévention
des mauvais traitements à l’égard des
mineurs et à la protection de l’enfance traduit
ce souci d’un renforcement de la protection de la personne
de l’enfant : évoquée par de
nombreux témoins auditionnés par la commission
d’enquête, cette loi demeure la charte de la protection
de l’enfance. En matière éducative, la
loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet
1989 s’inscrit tout autant dans le renforcement du droit
à l’éducation que dans la mise en œuvre
d’un droit à l’expression et à la participation
de l’élève, mieux associé au suivi
de son projet éducatif. Enfin, la loi du 18 décembre
1989 relative à la promotion et à la protection
de la santé de la famille et de l’enfant a permis
une modernisation du système de protection des
enfants âgés de moins de six ans. Sont
également intervenues de nombreuses améliorations
de la situation des enfants handicapés, qui se
sont traduites par une renouvellement en profondeur
des pratiques éducatives et des actions d’intégration.
Enfin, il est évident que la création
du RMI a contribué à une amélioration
de la situation matérielle des enfants vivant
dans des milieux défavorisés.
Les conséquences
de la ratification de la Convention de New York
La
ratification de la Convention de New York a confirmé
et accentué la dynamique de réforme des
droits de l’enfant. Il n’est pas question ici d’énumérer
toutes les modifications des dispositions de droit interne
concernant l’enfant, qui sont intervenues depuis cette
ratification, la plupart figurant dans le rapport que
la France a remis en 1993 au Comité des droits
de l’enfant. Rappelons seulement que deux axes ont présidé,
conformément à l’esprit de la Convention
de New York, à ces réformes.
D’une
part, des mesures ont été prises visant
à améliorer le système de protection :
à ce titre, diverses modifications de la législation
sont intervenues concernant l’activité des femmes
enceintes, les conditions d’accueil des jeunes enfants,
l’amélioration des conditions de vie des habitants
des quartiers défavorisés ou encore le
contrôle de l’accès des mineurs aux messageries
télématiques.
D’autre
part, la France s’est également attachée
à donner forme aux droits novateurs reconnus
à l’enfant par la Convention. Contrairement aux
réformes précédemment citées,
ces modifications s’inscrivent le plus souvent dans
un terrain vierge, voire en contradiction avec l’esprit
du droit français de l’enfance. De caractère
" pédocentrique ", pour reprendre
l’expression du doyen Carbonnier, le droit des mineurs
fait de l’enfant un incapable juridique, alors que la
Convention esquisse un statut de l’enfant doté
de droits auxquels est attachée une présomption
de capacité. A cet égard, le droit d’association
ou encore la liberté d’expression peuvent être
cités. Ces réformes étaient – et
demeurent pour certaines – particulièrement
difficiles à réaliser, non seulement parce
que leur insertion dans notre tradition juridique ne
va pas de soi, mais aussi parce qu’elles supposent une
évolution des mentalités et des comportements.
D’ailleurs, l’un des grands mérites de la Convention,
et des organismes qui ont contribué à
la faire connaître, est d’avoir fait évoluer
le regard sur l’enfant et systématisé
en droit des conduites dont le caractère diffus
témoignait d’une inadéquation partielle
entre le droit des mineurs et ce qu’on pourrait qualifier
de " pratiques de l’enfance ". Dans
ce domaine, les réformes relatives au droit d’expression
des mineurs méritent une attention particulière :
emblématiques de cette révolution copernicienne
des droits de l’enfant, elles ont permis de donner une
voix à l’enfant, que ce soit à l’école,
face au juge ou dans la cité. D’autres réformes
importantes sont intervenues en matière de filiation
et d’autorité parentale.
En
dépit de ces avancées notoires, il reste
un certain nombre de points sur lesquels le législateur
n’a pas légiféré ou, du moins,
l’a fait de façon incomplète ; plus
encore, il a parfois introduit, postérieurement
à la ratification de la Convention qu’il avait
pourtant autorisée à l’unanimité,
des modifications qui ne sont pas totalement conformes
à ses prescriptions, voire qui sont en contradiction
directe avec elles. Ainsi, les modalités de l’audition
du mineur par le juge ou la conciliation entre le droit
de l’enfant à connaître ses origines et
les dispositions introduites, par la loi du 8 janvier
1993, en matière d’accouchement sous X méritent
un examen attentif. Quant au droit d’association, il
faut bien reconnaître que les dispositions de
la Convention sont, sur ce point, restées lettre
morte en droit interne, en dépit du développement
de pratiques conformes à l’esprit et à
la lettre de la Convention.
Ce
bilan pose la question de l’effectivité de l’application
de la Convention de New York : l’introduction d’un
traité dans l’ordre interne ne résout
pas la question de son application, terme qui recouvre
des activités différentes, selon qu’il
s’applique aux autorités non juridictionnelles,
qui ont le devoir de prendre des décisions qui
sont des mesures d’exécution du traité,
ou aux tribunaux nationaux, auxquels il est fait obligation
d’appliquer les traités quand la solution des
litiges dont ils sont saisis l’exige. Dès lors
que les mesures d’exécution manquent – en
sorte que les stipulations du traité qui ne sont
pas auto-exécutoires, ne sont pas mises en œuvre
ou que l’ordonnancement juridique interne laisse subsister
des dispositions qui violent la Convention –, il
appartient aux juges de pallier ces lacunes ou de privilégier
les stipulations Conventionnelles par rapport à
la loi.
2.– L’application de
la Convention par le juge : une évolution
nécessaire
L’introduction
de la Convention internationale des droits de l’enfant
dans l’ordonnancement juridique interne a suscité
de nombreux espoirs parmi les défenseurs de la
cause de l’enfance : en vertu de l’article 55 de
la Constitution, " charte " du système
moniste adopté par la France depuis 1946, les
normes Conventionnelles deviennent en effet, une fois
ratifiées, partie intégrante du dispositif
normatif et peuvent, à ce titre, être invoquées
devant le juge. Dès l’entrée en vigueur
de la Convention, le directeur de la Protection judiciaire
de la jeunesse rappelait à ses services, dans
une note du 3 octobre 1990, que " les dispositions de
la Convention internationale des droits de l’enfant
sont désormais applicables sur le territoire
national, revêtant un caractère contraignant,
et peuvent notamment être invoquées dans
le cadre de procédures judiciaires ". De fait,
la Convention a été invoquée, avec
succès, par des particuliers devant les juges
du fond dans de nombreuses affaires.
La position de la Cour
de cassation
Dans
une jurisprudence qu’elle n’a jusqu’alors pas modifiée,
la Cour de cassation est venue apporter un sérieux
tempérament à cet enthousiasme. Elle a,
en effet, refusé de reconnaître un caractère
directement applicable à la Convention de New
York. Dans son arrêt Lejeune du 10 mars 1993, la première
chambre civile a considéré que les dispositions
de la Convention relative aux droits de l’enfant ne
pouvaient être invoquées devant les tribunaux,
" cette
Convention, qui ne crée des obligations qu’à
la charge des Etats parties, n’étant pas directement
applicable en droit interne ". Cette formulation étant
sans doute trop contestable au regard de la lettre et
de l’esprit de l’article 55 de la Constitution, la Cour
de cassation lui a ensuite substitué un considérant
de principe ainsi rédigé : " il résulte
de l’article 4 de la Convention que les dispositions
de celle-ci ne créent d’obligations qu’à
la charge des Etats parties, en sorte qu’elles ne peuvent
être directement invoquées devant les juridictions
nationales ".
Sur le fond, elle n’en a donc pas moins confirmé
sa position par deux arrêts du 2 juin et
du 15 juillet 1995, position qui a ensuite été
reprise par la chambre sociale de la Cour de cassation
dans un arrêt du 13 juillet 1994.
L’attitude
de la Cour de cassation a suscité de très
vives polémiques doctrinales et une profonde
incompréhension de la part des professionnels
de l’enfance. De nombreux témoins auditionnés
par la commission d’enquête ont d’ailleurs marqué
leur opposition à cette attitude. La Cour s’est
vue reprocher sa position tranchée, voire " retranchée ", en des
termes parfois très vifs, d’aucuns considérant
que le juge judiciaire allait à l’encontre du
principe constitutionnel de primauté des traités
et de la règle fondamentale du droit international
selon laquelle les traités doivent être
respectés (" Pacta sunt servanda ").
Le Comité des droits de l’enfant n’a pas manqué
d’ailleurs, dans la demande de renseignements complémentaires
qu’il adressa aux pouvoirs publics français le
25 avril 1994, d’évoquer ce sujet, en émettant
le souhait " |