Le groupe de travail sur la communication des dossiers d'assistance éducative - mis en place à la demande de Madame GUIGOU, ministre de la justice, par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse le 27 avril 2000 - présidé par Jean-Pierre Deschamps, président du tribunal pour enfants de Marseille, a rendu son rapport le 06 mars 2001.

Le groupe de travail a eu pour objectif de mener une réflexion sur l'adaptation de la législation française au principe du contradictoire et les conséquences de cette évolution sur le fonctionnement des juridictions pour mineurs.

Lors d'une conférence de presse le 20 mars 2001, Madame Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, a présenté le rapport à la presse et exposé les grandes lignes d'une réforme de la procédure d'assistance éducative qu'elle souhaite engager et rendre effective au début de l'année 2002.

Fiches de présentation

- Réformes proposées
- Mesures d'accompagnement

Rapport du groupe de travail présidé Deschamps

- Sommaire

 

FICHES DE PRESENTATION

FICHE N°1 : Le groupe de travail sur la communication des dossiers d'assistance éducative

FICHE N°2 : Les objectifs de la réforme

Réformes proposées

FICHE N°3

Renforcer l'information des familles tout au long de la procédure. Information et audition des parents et des mineurs par le juge

FICHE N°4

Renforcer l'information des familles tout au long de la procédure. L'accès des parents et des mineurs à leur dossier :
la consultation du dossier d'assistance éducative par les parties

FICHE N°5

Renforcer les garanties en cas de placement provisoire des mineurs ordonné en urgence


Mesures d'accompagnement

FICHE N°6

Améliorer les conditions de la saisine de l'autorité judiciaire

FICHE N°7

Renforcer la formation des professionnels

FICHE N°8

Améliorer l'organisation et renforcer les moyens des juridictions

FICHE N°9

Favoriser l'accompagnement des familles

FICHE N°10

L'activité civile des juges des enfants

 

RAPPORT DESCHAMPS
Rapport du groupe de travail présidé par Jean-Pierre Deschamps, président du tribunal pour enfants de Marseille

Sommaire

Introduction

Première Partie : L'ÉTAT DES LIEUX

A - En amont du judiciaire
B - Dans la phase judiciaire

1 - Le parquet
2 - Le siège
3 - Les avocats
4 - Les services éducatifs
5 - Les cours d'appel

Deuxième Partie : LES PRÉCONISATIONS

A - En amont
B - Dans le cadre judiciaire
C - Avocats

Troisième Partie : DES RÉFORMES DE PROCÉDURE

Conclusion

ANNEXES

- Note de problématique
- Composition du groupe de travail
- Questionnaire adressé aux juges des enfants sur l'assistance éducative
- Exploitation du questionnaire
- Contribution D'ATD Quart Monde : note en vue d'un travail d'évaluation sur le placement des enfants
- Arrêt de la Cour d'Appel de Lyon en date du 26 juin 2000

Introduction

En créant l'assistance éducative, le législateur de 58 conférait à ce qui n'était encore que la puissance paternelle dans le texte mais déjà l'autorité parentale dans la philosophie, une importance particulière en affirmant que seul le juge à l'exclusion de tout autre pouvait y porter atteinte.

Le Conseil d'Etat viendra, dans son rapport sur la protection et le statut de l'enfant en mai 1990, conforter l'importance de l'autorité parentale en affirmant que "le premier dispositif de protection de l'enfant instauré par la loi française est en réalité le statut de "mineur" fait à celui-ci, la relative incapacité dont celui-ci s'accompagne et son corollaire : les pouvoirs et les obligations conférés à l'autorité parentale".

Comme son intitulé l'indique, l'assistance éducative est d'abord une procédure d'aide à l'autorité parentale, les titulaires en étant les premiers requérants potentiels dont le juge doit "s'efforcer de recueillir l'adhésion". Elle est aussi une forme de protection de l'enfant au nom de laquelle le juge peut ordonner la mise en place de mesures qui portent atteinte aux droits conférés aux père et mère: "droit et devoir de garde, de surveillance et d'éducation" (art. 371.2 du code civil).

Ces atteintes aux droits des parents, dans l'intérêt de l'enfant et pour sa protection physique et morale, pour justifiées qu'elles puissent être, sont génératrices d'inévitables traumatismes pour ceux qui en sont sujets ou objets dans la mesure où elles touchent à l'intimité des familles, à la dignité des parents, à la sécurité affective des enfants. Elles le seront d'autant plus qu'elles apparaîtront décidées arbitrairement et de façon non contradictoire.

C'est la raison pour laquelle, seule une autorité qui tire sa légitimité de la constitution et de la loi peut procéder à de telles atteintes : l'autorité judiciaire, parfaitement définie dans le commentaire de l'ordonnance du 28.12.1958 écrit en 1959 par Jean CHAZAL Président de Chambre à la Cour d'Appel de Paris et ancien Juge des Enfants.
"Parce que judiciaire, elle confère aux familles et aux mineurs l'ensemble des garanties que tout justiciable est en droit d'attendre de la justice de son pays :
- Garantie d'indépendance d'abord, le juge dans sa fonction juridictionnelle ne recevant de directives ni du pouvoir exécutif ni des autorités administratives ;
- Garantie résultant du caractère "légal" de l'intervention, ainsi que nous l'avons déjà signalé ;
- Garantie dans l'exigence de la preuve des faits qui motivent l'intervention (conduite asociale ou d'opposition d'un mineur, sévices ou privation de soins, circonstances psychologiques, familiales, économiques ou sociales qui font que l'enfant est livré à lui-même ou en état de carence...) ;
- Garantie enfin dans le fait que le débat devant le juge doit avoir un caractère contradictoire, l'ordonnance du 23 décembre 1958 disposant que "le mineur, ses parents ou gardiens peuvent faire choix d'un conseil ou demander au juge des enfants qu'il leur en soit désigné un ".
Mais affirmer le caractère judiciaire de l'intervention, c'est aussi savoir lui donner ses limites.

L'indépendance des Juges est sans doute un sujet récurrent, mais n'est pas l'objet de ce groupe de travail sauf à préciser que l'indépendance est d'autant plus forte qu'elle est nourrie de formation initiale et continue et de garanties statutaires qui mériteraient d'être examinées notamment en ce qui concerne le déroulement des carrières : le juge des enfants par ses fonctions spécialisées et territorialisées est appelé à mettre en place des politiques publiques. Cette fonction doit être prise en compte par les services judiciaires comme préparant naturellement ce magistrat à d'autres fonctions de responsabilité tant au siège qu'au parquet.

Le caractère légal de l'intervention de ces mêmes juges ne nécessiterait pas d'étude particulière de ce groupe si les faiblesses de l'organisation judiciaire et des moyens mis en oeuvre, mais aussi certains vides juridiques, n'entraînaient les juges vers des pratiques qui s'éloignent des principes généraux du droit civil, portant gravement atteinte aux droits des familles sans que cela puisse faire l'objet de la censure naturelle de l'appel dans des conditions satisfaisantes.

En revanche la garantie du caractère contradictoire de la procédure d'assistance éducative est au centre du travail du groupe. Car si cette garantie fut une affirmation de principe de la loi (art. 16 et art. 1187 du nouveau code de procédure civile) elle était déjà une revendication des travailleurs sociaux au début des années 70 et se présente aujourd'hui comme une revendication des familles que l'association ATD Quart Monde soutient dans une "note en vue d'un travail d'évaluation sur le placement des enfants" en revendiquant les "caractères d'un véritable débat contradictoire lors de la décision de placement". cf annexe.

Si 40 ans après la mise en place de l'ordonnance de 58 dont l'objectif était de protéger les enfants et d'aider les familles dans un cadre légal, la question est encore posée ou se pose encore, c'est sans doute qu'elle a été quelque part maltraitée ou mal traitée :

- En premier lieu, sans doute parce que les moyens mis en oeuvre ne sont pas à la hauteur des enjeux ou du projet. Est-il en effet raisonnable de demander à 352 juges des enfants et 139 parquetiers de traiter annuellement 121 172 dossiers d'assistance éducative comprenant souvent plusieurs mineurs, auxquels il faut rajouter les 78 216 dossiers de mineurs délinquants ( in les chiffres clés de la justice 2000 ) dans des conditions respectueuses du droit et des personnes. Le simple rapport de ces chiffres et l'imprécision des dispositions de la procédure d'assistance éducative génèrent souvent des pratiques contestables en la forme et au fond.

- En second lieu, parce qu'à la volonté et à l'exigence de transparence et de clarté vient se heurter la réalité de l'indicible, du douloureux et de l'insupportable, parce qu'il y a des mots que l'on ne sait dire ou que l'on n'ose pas dire et d'autres que l'on ne veut ou ne peut parfois entendre.
Les praticiens, membres de ce groupe sont confrontés à ces réalités. Elles en ont donc imprégné les travaux. Mais ils sont aussi animés par la volonté de faire évoluer le droit et les pratiques dans le sens du respect des justiciables appelés devant la juridiction des mineurs.
Interrogés par ce groupe de travail, les juges des enfants adhérent généralement à cette idée et conviennent de la nécessité d'assurer mieux le principe du contradictoire en conservant cependant la spécificité de la procédure d'assistance éducative notamment en ce que la loi invite le juge à recueillir l'adhésion des parties.

Les objections des praticiens sont moins des objections de fond que des inquiétudes liées:
- à la masse des procédures dont ils ont à connaître et qui nuit à la qualité de la relation qu'il est indispensable d'engager avec les parties.
- à la brutalité traumatisante d'informations soudain portées à la connaissance des justiciables.
- au nécessaire respect de la vie privé de l'enfant, de la mère et du père qui pourraient être mis en difficulté par la communication à tous d'informations propres à chacun.

Enfin apparaît encore la crainte que la communication aux familles des pièces du dossier d'assistance éducative et notamment des écrits émanant des services éducatifs : signalement, rapports d'Investigation et d'Orientation Éducative, Enquête sociale, rapport d'AEMO etc. ne provoque une autocensure de l'écrit chez les équipes éducatives qui réserveraient alors les éléments "confidentiels" du dossier au magistrat dans le cadre d'une information orale et non contradictoire.

Ces inquiétudes doivent être entendues et prises en compte. Elles sont révélatrices d'une volonté d'assurer un meilleur service public respectueux des droits et de l'intérêt des mineurs et de leurs parents et non d'une résistance à un principe essentiel du droit français: le contradictoire.

Mais au final il est vrai que si la plupart des praticiens souhaitent entrer plus clairement dans une procédure contradictoire, il s'agit bien d'une modification de la culture et de la pratique de tous ceux engagés dans le champ de la protection judiciaire de l'enfance : magistrats, avocats, travailleurs sociaux. Il est en conséquence essentiel de prévoir des sessions communes de sensibilisation et de formation de l'ensemble de ces personnels à cette "nouvelle donne".

En tout état de cause, tous sont d'accord avec le principe rappelé dans le journal du droit des jeunes de septembre 2000 par M. HUYETTE, conseiller délégué à la protection de l'enfance : "Le débat juridique semble aujourd'hui parvenu à son terme. On voit mal comment il pourrait être plus longtemps soutenu, d'un point de vue légal, qu'interdire aux familles concernées l'accès à leur dossier judiciaire reste conforme aux règles fondamentales de notre procédure civile, et au-delà à la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Il doit donc être procédé à une modification de l'article 1187 du Code de Procédure Civile."

La culture judiciaire de l'assistance éducative n'est pas une culture de confrontation mais une culture de justice négociée qui s'accommode mal des termes guerriers employés par la Cour Européenne concernant l'égalité des armes. Il n'y a pas de combat dans cette affaire délicate et souvent douloureuse de l'assistance éducative, mais un souci de trouver ensemble, parfois dans la confrontation, titulaires de l'autorité parentale et autorité judiciaire, la solution propre à assurer la protection de l'enfant. Cette solution qui peut passer par des confrontations doit au final être acceptée par les parents qui, s'ils sont privés partiellement ou momentanément de leur autorité parentale, doivent en retrouver le plein usage dans les meilleurs délais. (Le code prévoit, pour les mesures d'assistances éducatives, une durée de deux ans renouvelable). Ainsi les familles, invitées à adhérer aux mesures imposées, doivent-elles se mobiliser pour y mettre fin dans les meilleurs délais. Le respect des règles de droit et plus particulièrement du caractère contradictoire de la procédure est de nature à favoriser ce mouvement : c'est la connaissance de tous les éléments du dossier qui peut permettre à tous les acteurs de ce dossier et plus particulièrement aux parties de le faire évoluer dans un sens favorable à la famille et à l'enfant.

S'il apparaît parfois, et notamment dans les cas les plus douloureux que sont les placements marqués par l'urgence et le danger physique, un déficit de connaissance du dossier par les parties ou certaines d'entre elles, il serait excessif d'écrire qu'en matière de protection administrative de l'enfance et d'assistance éducative judiciaire les principes généraux du droit sont quotidiennement bafoués et que les familles sont généralement dans l'ignorance de ce qui va fonder la décision du juge. Des progrès indéniables ont été faits au cours de ces vingt dernières années dans le sens d'une meilleure information des usagers, et aussi d'un meilleur accès au droit des justiciables.

Les événements récents qui ont secoué et secouent encore le monde judiciaire notamment en terme d'accès au droit montrent que des progrès restent à faire et surtout que toute modification de texte entraînant des modifications de pratiques nécessite, au préalable, une évaluation des moyens existants et la prévision de ceux à mettre en oeuvre si l'on veut que la pratique respecte le droit.

Le groupe s'est donc attaché à décrire un état des lieux afin de proposer les modifications nécessaires pour faire entrer le texte dans la modernité d'une société plus responsable dans toutes ses composantes, y compris celles qui se trouvent dans la plus grande difficulté voire la plus grande précarité.

Si des réformes de texte, et notamment de procédure sont indispensables, des aménagements de méthodes et de pratiques sont également nécessaires. Le justiciable doit être respecté dans sa fonction d'autorité parentale et accueilli comme tel. Les moyens de lui permettre d'en justifier son exercice, doivent lui être donnés. Il y a donc bien ici une question de méthodologie et de moyens autant que de droit.

Conclusion

Les propositions de modifications de textes et de mise en place de nouvelles pratiques sont le résultat d'un travail effectué à la demande de la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse depuis le 27 avril 2000 par un groupe composé de membres des personnels et institutions intervenant dans le champs de la protection judiciaire et administrative de l'enfance : magistrats et avocat, travailleurs sociaux, représentants des conseil généraux, du ministre de l'emploi et de la solidarité et des associations familiales.

Outre les débats internes au groupe, celui-ci a auditionné des spécialistes de l'enfance, de la procédure et de la communication : psychologues, pédopsychiatres, professeurs de droit, a entendu les auteurs du rapport conjoint IGAS IGSJ sur le placement des enfants, a réalisé et exploité un questionnaire sur les pratiques de l'assistance éducative adressé à tous les juges des enfants, a examiné la jurisprudence de la Cour européenne et des Cours et tribunaux français sur ce sujet.

Les proposition ici faites vont dans le sens d'un renforcement de l'information des justiciables et du caractère contradictoire de la procédure d'assistance éducative. Ce renforcement est sans doute motivé par la nécessaire harmonisation de la jurisprudence et du Droit français avec la jurisprudence et le droit européen mais aussi et surtout par l'évolution de notre démocratie vers une meilleure reconnaissance de la responsabilité des citoyens. Une société démocratique est celle où tous sont égaux devant la loi et où tous ont accès aux droits et aux données qui les concernent, principes réaffirmés dans l'article 1er de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

En revanche, il serait vain de prétendre mettre en place une telle réforme sans évaluer les moyens nécessaires à son application : moyens en personnels dans les tribunaux, magistrats du siège et du parquet mais aussi personnels de greffe et de secrétariat, moyens dans l'adaptation de l'aide juridictionnelle à cette procédure particulière, moyens à créer pour permettre aux justiciables d'être mis en situation de consultation réelle de leur dossier par la création de services d'accueil spécialisé. L'actuelle logistique des tribunaux pour enfants est notoirement insuffisante pour absorber de manière décente pour les justiciables le contentieux délicat de la protection de l'enfance et de l'autorité parentale incarnées dans la procédure d'assistance éducative.
Il serait déraisonnable, illusoire et dangereux de mettre en place une telle réforme sans s'assurer de la mise en place des instruments nécessaires à son application effective :
déraisonnable on l'a dit car il n'est pas possible de demander à 352 magistrats de rendre près de 200 000 décisions par an dans des conditions satisfaisantes, c'est à dire en prenant le temps d'informer, de préparer, d'expliquer et d'accompagner des mesures aussi difficiles et parfois douloureuses que sont celles qui touchent au plus intime des individus et des familles.
illusoire de vouloir renforcer les droits de la défense en la matière en ne modifiant pas les conditions de l'accès à l'aide judiciaire.
dangereux de ne pas organiser l'accompagnement des enfants et des familles dans l'accès à la connaissance de ce qui est parfois difficile à dire mais aussi difficile à entendre.
Ces préalables étant levés, les professionnels qui ont participé à ce travail savent combien le respect de leurs droits est de nature à favoriser positivement la mobilisation de nos concitoyens les plus en difficulté, notamment dans le cadre de l'assistance éducative. Ils s'engageront sans réserve de principe dans cette nouvelle procédure.

© Ministère de la justice - Mars 2001